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第二章 文獻回顧與理論基礎 發成本及風險皆由實施者承擔，亦為民間推動都市更新事業卻步因素之ㄧ
（賴宗裕，2007：401-403）。張松源(2005：1)針對台北市都市更新事業 之執行問題研究指出，台北市都市更新案件之實際推動現況正面臨以下困 難點(1)都市更新申請案件不足，尤以事業計畫及權利變換計畫階段最為明 顯(2)更新案件牽涉單位多、衍生問題複雜，政府部門如何處於主動、公正、
公平與公開立場，積極協助民間加速更新事業之順利推動(3)更新案件審議 時程過長，如何減少實施者之開發風險與變數。政府ㄧ方面極欲推行都市 更新政策，ㄧ方面卻又嚴審導致審議時程過長，造成公部門政策制定與執 行之衝突矛盾及公利與私利間之衝突，如何在此衝突中找出平衡點，是都 市更新事業能否順利推動之關鍵因素。
叁、參與面
都市更新事業推動過程中，地主拿翹行為或聯合索價會使得更新工作 的推動有所阻礙，更新時間延遲，交易成本也會增加，當這些交易成本超 過實施者所能忍受之極限值後，勢必影響更新工作之推動，此時必須重新 賦予新的財產權或由政府介入採取徵收的手段，才能利於更新整合工作的 推動（邊泰明，2008：379、387）。人性的貪婪及不滿足是都市更新事業 推動之巨大阻力，在推動更新工作實務上，土地權利人尚有部份人士仍停 留在建蔽率時代的概念，對於容積率的法規無法理解，對於建蔽率的縮減、
角地優待、騎樓優待等之修正亦表示不理解及不諒解，且對更新利益的追 求無限上綱，對於實施者的信任及尊重未建立，在推動過程及協商機制中 演出高度角力，並出現諜報戰的緊張氛圍，雙方時常處於對立的角度，而 非往合作及創造雙贏的方向前進，使實施者卻步，不願以公開、誠懇的態 度面對地主；相對使得部份弱勢地主面臨被邊緣化的危機，亦導致事後的 激烈抗爭及調處、訴訟，造成美中不足及遺憾的事情發生(杜國源，2008:
19-25)。故土地權利人之參與是否有效進行，將是都市更新事業推動順利 之重要關鍵因素，也可以避免於執行階段發生嚴重衝突與抗爭，導致執行 困難之情形2-8。
由於推動更新的最大的困難乃在於取得私地主之同意，因此都市更新
2-8 雖都市更新條例第 25 條之 1 有強制徵收及第 36 條有強制拆除之規定，臺北縣、市政府 亦分別制定相關配套辦法，如「臺北市政府受理都市更新權利變換實施者依都市更新 條例第三十六條規定請求代為拆除或遷移土地改良物補充規定」、「直轄市縣（市）
政府受理都市更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物執行應注意事項臺 北縣政府補充規定」，惟迄今僅有文林苑之強制拆除之案例，且引發抗爭，至今仍無 解。
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條例規定強制參與更新之權利變換制度，以多數決的同意門檻並透過鑑價 方式查估更新地區內各權利人之權利價值後，循法定程序據以執行更新。
權利變換制度之基本精神在於顧及各參與者之公平分配，避免利益分配發 生衝突，不但需顧及土地權利人間之負擔及分配之公平性，尚需平衡土地 權利人與實施者間之利益（金家禾，1999：106-107）。林美娟（2005）研 究指出權利變換制度的設計係賦予實施者具有關鍵的決定權，以作為協調 的中介機制，進而調合各方利益及衝突。且由於權利變換制度係將價值分 配予以檯面化，因此各權利人間對於價值的認知差異及利益的分配產生之 爭議，仍造成該制度在法令及實際執行上的困難。台灣都市地區的「都市 更新權利變換實施辦法」，主要是參考日本的「權利變換制度」，可以讓地 主解決錯綜複雜的土地權利關係與利益分配問題。這項制度的建立，讓地 主與建商之間的合作關係變得透明化，不再讓利益只集中在某部分的人手 中，期望能將利益做公平的分配，但是權利變換在實施前的價值評定，一 直是一個懸而未決的問題。許時翰（2007）亦指出「權利變換」以開發前 的價值作為開發後價值的分配依據，似乎與開發後的實際貢獻程度不符。
若權利變換制度確能公平、公正，就不怕公開予以檯面化，亦不致造成私 地主間對於價值的認知差異及利益的分配產生爭議之衝突。
我國權利變換制度之主要問題為民眾共識之凝聚困難，民眾參與嚴重 不足造成後續民眾衝突不斷。胡英鵬（2000）指出為了促進民間辦理都市 更新事業，都市更新事業計畫與權利變換計畫應一併辦理；不動產估價師 制度應立即建立；都市計畫、都市更新事業、及權利變換理應有不同民眾 參與呈現；合建與權利變換一元化之制度尚待建立；專業人才的養成與制 度之建立極為迫切；更新前與後權利價值評估與分配之公平性問題等等。
林啟達（2002）認為為解決目前國內在辦理都市更新事業時，產權變換機 制中所產生之問題，應有下列三點應進行修正（1）配合都市更新條例第三 十一條之條文內容修正第三條的權利變換定義（2）在鑑價過程中設置一覆 核機制，請具公信力之單位對鑑價結果進行覆核，以有效監控鑑價機構之 鑑價過程及結果（3）有鑑於目前國內鑑價制度未臻健全，提供權利者與資 金投入者，不宜併同計算權利價值比例分配更新後之權利，以避免鑑價偏 差導致權利提供者與資金投入者二者之權益衝突。
都市更新事業難以推動的原因之一是土地權利人之信任危機衝突，總 擔心自己被實施者蒙騙致利益受損，又對於權利變換制度不了解、不信任，
造成民間推動都市更新事業只能訴諸於「協議合建」一途，無法依照都市
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第二章 文獻回顧與理論基礎 更新條例訂定權利變換專章之立法用意（公正、公平、公開）辦理，就會 使得都市更新事業計畫之推動難以進行。依法權利變換計畫須經審議、公 開展覽、核定及發布實施等程序，然因權利變換計畫是由實施者提出2-9，Levy
＆Schuck（2005：182-201）研究指出，因客戶對於選擇估價師有完全的控 制權，此賦予客戶機會以影響估價結果。Cocheo（2004：77-80）亦指出當 估價師被先電話詢價時並未被明確告知將受聘，而當不動產估價師電話報 價的估值太低時（不符合客戶期望），將無法獲得業務的分配。抑或是對於 現有的估價不滿意而另洽其他估價師，並對估價師提出「你能估的比我們 現有的價還高嗎？」，此時估價師因其職業道德與自我利益產生衝突，是否 會做出符合客戶（實施者）所期待之估值，而影響土地權利人之權益，？
使土地權利人對於權利變換估價機制欠缺信心，不願簽署都市更新事業計 畫同意書，使得都市更新事業計畫難以推動。
杜國源(2008: 19-25)指出價值鑑估制度長久以來均是權利變換的爭議，
雖然目前已建制由三家估價公司評估，供實施者參考，且授權由不動產估 價師來做專業簽證及判斷，惟台灣社會尚未有尊重專業的風氣，經常是由 所謂「素人專家」或實施者當家做主，指導「專業」下棋，造成鑑價報告 書的專業經常被土地權利人質疑及挑戰，亦衍生許多無謂之爭議及抗爭。
依前述文獻研究可知，就因專業估價者係由實施者所委託，其評定結果常 受實施者之影響，因私地主對於實施者之不信任，擔心自身權益受損，雖 相關程序可依都市更新條例第三十二條規定提出異議並得依法提請行政救 濟2-10，實務上亦可另外委託其他估價者提請審議，但對於弱勢之私地主而 言相對麻煩，很難有意願參與都市更新事業。
張雨新(2007：81-86)指出希冀當事人之間於調處程序達成共識，是緣 木求魚，更形成申請人之不利，故其建議修法簡化異議程序，當土地所有 權人不服調解結果時，得逕行提出行政救濟，較能維護異議人之權益。潘 勇榮（2006）認為要使私地主對於權利變換機制有信心（確信其權益可充 分獲得保障），並對政府或實施者產生信任感，須就現行權利變換機制加以 研究其缺失及改善方案。林幸怡（2007）指出土地所有權人更新前的權利
2-9 依都市更新權利變換實施辦法第六條：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土 地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家 以上專業估價者查估後評定之。前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從 事不動產估價業務者。」
2-10都市更新條例第三十二條規定：「權利變換計畫書核定發佈實施後二個月內，土地所有 權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機 關應於受理異議後三個月內審議核復。……當事人對審議核復結果不服者，得依法提 請行政救濟。……」
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價值評估為權利變換最重要之一環，如何依不動產估價技術規則相關規定，
計算各土地所有權人權利變換前之權利價值，分析不同計算方式對於土地 所有權人權益之影響，並以公平角度選取最為妥適之計算方式，以保障土 地所有權人之利益。陳立菁(2003：68-76)認為都市更新條例中引入權利變 換的制度，就是要在保障各權利人財產權益下同時推動都市的再生。要讓
計算各土地所有權人權利變換前之權利價值，分析不同計算方式對於土地 所有權人權益之影響，並以公平角度選取最為妥適之計算方式，以保障土 地所有權人之利益。陳立菁(2003：68-76)認為都市更新條例中引入權利變 換的制度，就是要在保障各權利人財產權益下同時推動都市的再生。要讓