民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學地政學系碩士在職專班論文. ‧. ‧ 國. 學. 政治大立民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. n. er. io. sit. y. Nat. al. 研. 究. Ch. engchi. i n U. v. 生：龔福來. 指導教授：賴宗裕博士. 中. 華. 民. 國. 一. ○. 三. 年. 一. 月.

(2) 摘要自民國 87 年 11 月 11 日都市更新條例發布以來，「都市更新」一詞已成為不動產業之顯學，相關都市更新顧問公司、都市更新開發公司如雨後春筍相繼成立，各建設公司亦紛紛成立都市更新部門，各政府機關亦成立相關局處專責辦理都市更新事業之業務，繼台北市及新北市之後，高雄市也成立了社團法人都市更新學會，凡此種種顯示民間均紛紛投入推動都市更新事業。然經過 15 年來之發展，又經過「文林苑」事件，民間都市更新事業之推動已遇瓶頸。民間都市更新事業之推動主動權在開發商(實施. 政治大. 者) ，而能否推動完成首在取得地主(土地權利人)之同意參與，及政府法. 立. 令之配合，實施者、土地權利人與政府形成三個主要參與者。. ‧ 國. 學. 本研究旨在探討民間都市更新事業推動過程中，三個主要參與者間會有哪些衝突需要優先化解；及三個主要參與者應如何做為方能化解相關衝. ‧. 突，以促進民間都市更新事業之完成。本研究以主要以問卷調查方式為. Nat. sit. y. 之，並佐以文獻分析與實例探討，研究結果發現如下：. er. io. 1、實施者一般在民間多有建商即賤商之誤解，亦即民間對於實施者. n. al 多有不信任感，尤其土地權利人與實施者有直接利害關係，如何取得土地 iv n U engchi 權利人之信任，是實施者化解與土地權利人間衝突之最重要作為。. Ch. 2、多數土地權利人普遍存有搭便車心態，如此將導致實施者需多費時費力，甚而最後放棄推動，對於欲追求良好居住生活品質之土地權利人，應積極參與都市更新，方能促進所欲參與之都市更新事業能順利推動。 3、民間都市更新事業之推動，需政府建立相關配套措施，本研究最後建議政府建立十項配套措施，以促進民間都市更新事業能順利推動。關鍵字：都市更新、衝突、資訊不對稱、土地權利人、信賴關係。.

(3) 誌謝離開校園以後一直都在不動產的領域磨練，本身累積了不少實務經驗，數年前為了準備地政士及不動產經紀人考試，更重新拾起書本，最後也都幸運考取了。而在重拾書本之後，方感學識理論上的不足，趁著還有讀書興趣，96 年考上政大地政系碩士在職專班。因是班上年紀第二大學生，格外珍惜這難得的學生生活，也同時認識了許多不同領域的不動產精英，從同學身上學到許多課本上學不到的知識與經驗，更開拓了我的視野。本篇論文得以完成，最感謝指導老師賴宗裕教授，在學務繁忙之餘，. 政治大文得以順利完成。有許多次自己覺得內容都好了，但指導老師仍嚴謹要求立犧牲許多寶貴的假期，於研究過程中費心的啟發、指導與關懷，才使本論. ‧ 國. 學. 更改，幾度灰心想放棄，但最終還是咬牙完成，完成後才深刻體會到指導老師的要求是正確的，一篇碩士論文雖不是曠世鉅作，畢竟它仍會跟你一. ‧. 輩子。同時感謝口試委員黃健二教授與蘇瑛敏教授，於論文口試時提供寶. y. Nat. 貴建議與修正，讓本論文能更加周延完善。也感謝交通大學未曾謀面之網. io. sit. 友 Lingo Chiang 對於論文期初報告之協助格式設定；玉融協助收集實例與. er. 表格製作；佩如於期末報告協助製表及格式畫一與簡報內容之協助；更感. n. a. v. l C 謝林莉婷博士(也是我老闆)對於本論文期末報告之評論與建議，若沒有其 ni. hengchi U. 熱心的鼓勵與支持，將無法成就本論文。也感謝班導林左裕教授之鼓勵及＜拼論文小組＞學弟妹之互相激勵及期末報告上之幫忙，也感謝眾多好友們在問卷之協助填寫與催收的幫忙，才能讓論文的完成更加順利。還要感謝我的另一半，她總是在我工作與課業兩頭燒的忙碌生活中給我加油打氣，當論文遇到瓶頸或心情沮喪時，她總是我最好的精神支柱。雖然在論文最後階段年邁雙親均因病住院，姐弟妹之費心照料讓我更能專心，衷心感謝姐弟妹，也願雙親均能安康痊癒，讓我有機會多陪伴彌補。. 龔福來謹誌於 103/02.

(4) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 目錄第一章緒論﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒1-1 第一節. 研究動機與目的﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒1-1 第二節研究範圍與內容﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒1-4 第三節研究方法與流程﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒1-6. 第二章文獻回顧與理論基礎﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-1 第一節都市更新相關文獻﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-1 第二節資訊不對稱與賽局理論﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-10 第三節衝突理論﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-14. 政治大民間推動都市更新事業歷程探討﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-1 立. 第三章都市更新事業推動衝突探討與個案分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-1 第一節. 第二節民間推動都市更新事業之衝突探討﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-12. ‧ 國. 學. 第三節. 個案分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-25. ‧. 第四章研究設計與調查分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-1 第一節研究設計﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-1. Nat. sit. 綜合分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-19. er. io. 第三節. y. 第二節問卷結果分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-4. n. 第五章都市更新事業衝突化解對策之研擬﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒ 5-1 a v 第一節. i l C n hengchi U 影響都市更新事業推動之衝突分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒5-1. 第二節衝突化解對策之研擬﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒5-9 第三節衝突解決對策之配套措施﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒5-15. 第六章結論與建議﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒6-1 第一節結論﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒6-1 第二節建議﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒6-5. 參考文獻﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒參-1 附錄訪談問卷﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒附錄-1. I.

(5) 目錄. 圖. 目. 錄. 圖 1-1-1：研究流程圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒1-7 圖 3-1-1：都市更新事業推動整合作業流程圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-11 圖 3-2-1：民間都市更新事業參與人衝突關係圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-24 圖 3-3-1：更新單元位置及都市計劃圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-26 圖 3-3-2：龍泉段一小段 116 地號等 12 筆土地地籍圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-27 圖 3-3-3：新更新單元範圍地籍圖﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-33. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. II. i n U. v.

(6) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 表. 目. 錄. 表 2-3-1：衝突的定義﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-15 表 2-3-2：都市更新事業各階段參與者間可能發生之主要衝突﹒﹒﹒﹒2-18 表 2-3-3：公部門及私部門更新不協調因素分析﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒2-19 表 3-1-1：臺北市自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準彙整表 3-3 表 3-1-2：台北市都市更新事業建築容積獎勵項目﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-4 表 3-1-3：台北市都市更新事業建築容積獎勵項目評定基準﹒﹒﹒﹒﹒3-4 表 3-3-1：更新單元土地及建物權屬表﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-28 表 3-3-2：劃定更新單元時之所有權人參與更新意願﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-28 表 3-3-3：都市更新事業容積獎勵項目之初估表﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-30 表 3-3-4：△F5 規劃設計之容積評定基準表﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-31. 政治大表 3-3-6：個案都市更新事業推動歷程﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-33 立表 3-3-7：12 筆土地都市更新事業計畫私有土地權利人同意參與比例 3-34 表 3-3-5：都市更新事業計畫同意參與比例﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒3-32. ‧ 國. 學. 表 3-3-8：研究個案各參與人之衝突因素與衝突化解行為﹒﹒﹒﹒﹒ 3-36 表 4-1-1：問卷調查受訪者對象類別﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-3. ‧. 表 4-2-1：都市更新事業需要優先化解之衝突-實施者與土地權利人間 4-5 表 4-2-2：都市更新事業需要優先化解之衝突-土地權利人彼此間﹒﹒﹒4-7. y. Nat. sit. 表 4-2-3：都市更新事業需要優先化解之衝突-土地權利人與公部門間 4-8. er. io. 表 4-2-4：都市更新事業需要優先化解之衝突-實施者與公部門間﹒﹒﹒4-9 表 4-2-5：實施者如何化解與土地權利人間之衝突-資訊面﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-11. n. al. Ch. i n U. v. 表 4-2-6：實施者如何化解與土地權利人間之衝突-推動面﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-12. engchi. 表 4-2-7：實施者如何化解與土地權利人間之衝突-執行面﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-14 表 4-2-8：土地權利人如何化解與實施者間衝突之作為﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-15 表 4-2-9：政府之配套措施-法制面﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-16 表 4-2-10：政府之配套措施-執行面﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒4-18 表 5-1-1：民間推動都市更新事業過程中需要優先化解之衝突﹒﹒﹒﹒5-2 表 5-2-1：實施者與土地權利人化解衝突之作為﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒5-9 表 5-3-1：政府化解衝突之配套措施﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒﹒5-15. III.

(7) 目錄. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. IV. i n U. v.

(8) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 第一章緒論第一節. 研究動機與目的. 壹、研究動機當都市發展達到飽和後，將會產生都市之衰敗與退化，進而造成都市環境老化、民眾生活品質低落以及都市機能退化等等問題，此時若不辦理都市更新，將會造成都市的沒落頹圮。尤其在許多都會區內之精華區一地難求的情況下，開發商 1-1（尤其是有開發業績壓力之上市或上櫃建設公司）多已開始尋求「都市更新」之業務，惟迄今成效並不如預期。都市更新事業難以推動之原因眾多，包括：土地權利人. 1-2. 整合不易、權利變換之信任. 政治大府資源有限未能提供實質幫助（賴宗裕，2007：400-403）；其中又以“土立地權利人的整合”是最為困難的一環。土地權利人無論是基於年老力衰不. 危機、地主狀況多且不易解決、計畫審議之不確定性、金融貸款問題、政. ‧ 國. 學. 願搬離、或土地權利人與實施者間之對立不信任關係，如想要求更佳條件、待價而沽的心態，與實施者採取不配合之態度，拿翹企圖得到更佳之利益，. ‧. 致使土地權利人與實施者之間產生隔閡、矛盾與衝突，再加上民間有將「建商」與「奸商」劃上等號之想法，造成土地權利人對實施者產生信任與利. Nat. sit. y. 益的衝突，進而影響都市更新事業之推動，這些都加深了實施者整合的難. er. io. 度。由於都市更新事業之推動充滿了不確定性，縱使都會區內之精華區一地難求，實施者亦不願貿然投入龐大之人力與財力進行整合工作，使得都. n. al. Ch. i n U. v. 市更新事業推動工作難以進行，而政府對都市更新之政策目標亦無法落實與推動。. engchi. 都市更新的實施方式有「權利變換」、「徵收」、「區段徵收」、「市地重劃」與「協議合建」等方式. 1-3. 。而就民間推動都市更新而言，依法僅. 有「權利變換」以及「協議合建」兩種，然就實務面而言，除非都市更新事業計畫範圍內夾雜有公有土地，依法必須以權利變換實施外，實際上大多數土地權利人因基於不了解或不信任權利變換估價機制，實務上其推動. 1-1 1-2. 1-3. 為了配合都市更新之統一定義，本研究後文均稱之為實施者。本文所指之土地權利人包括更新單元範圍內私有土地、私有合法建築物所有權人、都市更新權利變換實施辦法第二條所稱之權利變換關係人。都市更新條例第二十五條規定，「都市更新事業計畫範圍內重建區段之土地，以權利變換方式實施之。但由主管機關或其他機關辦理者，得以徵收、區段徵收或市地重劃方式實施之；其他法律另有規定或經全體土地及合法建築物所有權人同意者，得以協議合建或其他方式實施之。」. 1-1.

(9) 第一章. 緒論. 實施方式多僅有「協議合建」1-4 一種；雖然實施者於都市更新事業計畫書內仍載明採「權利變換」，實乃為節省稅賦及爭取都更容積獎勵之用. 1-5. ，. 明顯違反當初都市更新以「權利變換」方式實施之立法意旨。公部門是否應檢討權利變換制度之缺失並透過修法，以落實都市更新權利變換制度制定之精神，增進土地權利人對於權利變換制度之信任，進而促進都市更新之推動？實施者多以「一般合建方式」與土地權利人協商權利分配，雙方並簽立一般合建契約書，在此同時土地權利人又另外簽署了『都市更新事業計畫同意書』予實施者，以供實施者向公部門申請都市更新事業計劃。而由於實施者與個別土地權利人之協議條件不透明、不公正與不公開，以致於土地權利人間互相猜忌而產生衝突，土地權利人擔心自身權益受損，便不. 政治大之形成原因眾多，除某些屬土地權利人個人因素或前述因「權利變換估價立機制」之不完備外，實施者無法解決和管理相關之衝突，政府又無力介入. 願冒然參與都市更新事業，導致被歸類為所謂之「釘子戶」。「釘子戶」. ‧ 國. 學. 協助，造成衝突的持續甚至加劇，是造成「釘子戶」形成之重要原因。雖然都市更新條例有相關門檻之規定. 1-6. ，但是相關法令與配套措施尚. ‧. 未完備，加上公部門對於公共利益與私人利益之衝突，不願亦不敢解決， 1-7. ，導致公權力不. y. Nat. 無法逕依「都市更新條例第二十五條之一」之規定辦理. sit. 彰，這也使得實施者多需取得全部土地權利人之同意，方能順利完成都市. n. al. er. io. 更新事業。土地權利人不願積極參與都市更新，政府之法令宣導又不夠積. i n U. v. 極，導致土地權利人不了解自身之權利與義務，這更使得都市更新事業難 1-4. 1-5. 1-6. 1-7. Ch. engchi. 以臺北市已通過之權利變換案件為例，除了 921 災害重建及本質為自地自建外，幾近全部為協議合建。況臺北市政府之公辦都市更新遴選實施者，事先承諾給予公地主較佳之權配，占評選分數比重亦很大。都市更新條例第四十六條第三項、「依權利變換取得之土地及建築物，於更新後第一次移轉時，減徵土地增值稅及契稅百分之四十。」同條第六項、「實施權利變換，以土地及建築物抵付權利變換負擔者，免徵土地增值稅及契稅。」都市更新條例第二十二條規定「實施者擬定或變更都市更新事業計畫報核時，其屬依第十條規定申請獲准實施都市更新事業者，除依第七條劃定之都市更新地區，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過二分之一，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過二分之一之同意外，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過五分之三，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過三分之二之同意；其屬依第十一條規定申請獲准實施都市更新事業者，應經更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人均超過三分之二，並其所有土地總面積及合法建築物總樓地板面積均超過四分之三之同意。但其私有土地及私有合法建築物所有權面積均超過五分之四同意者，其所有權人數不予計算。」都市更新條例第二十五條之一規定「以協議合建方式實施都市更新事業.........。對於不願參與協議合建之土地及合法建築物，得以權利變換方式實施之，或由實施者協議價購；協議不成立者，得由實施者..........申請該管直轄市、縣（市）主管機關徵收後，讓售與實施者。」. 1-2.

(10) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 以推動。民間都市更新事業之推動，有賴於公部門、實施者與土地權利人間之三位一體共同參與推動，各參與人雖各有其欲順利推動之目標（公部門注重公共利益及都市環境品質提升，欲強化都市機能，避免都市沒落頹圮；實施者在追求商業利益；土地權利人著重於改善其居住及生活品質），卻又因彼此間存在有若干衝突，以致造成民間都市更新事業難以推動之矛盾。如何有效透過衝突管理機制來減少或化解都市更新事業推動過程中之衝突，以促進民間都市更新事業之順利推動，實有深入探討之必要，惟現有相關都市更新之研究，缺乏關於這方面之探討，此亦是本研究主要的研究動機。. 貳、研究目的. 治政大都市更新事業之推動，仍有賴民間之力量，基於前述之研究動機，本立研究擬探討民間推動都市更新事業相關參與者可能造成衝突之議題，並藉 ‧ 國. 學. 由衝突理論基礎、衝突管理機制以及相關都市更新文獻，分析歸納出民間推動都市更新事業過程中之衝突，並試圖尋求各參與人化解衝突之相關作. ‧. 為與對策，冀望能達到以下之目的:. sit. y. Nat. 一、針對欲參與都市更新事業之土地權利人，探討其於參與都市更新事業過程中，可能與其他參與者發生之相關衝突，進而分析其參與都市更. io. n. al. er. 新事業應抱持之參與作為，以促進土地權利人欲參與之都市更新事業能順利推動。. Ch. engchi. i n U. v. 二、探討實施者於都市更新事業推動過程中，可能與其他參與者發生之相關衝突，及實施者管理衝突之應有作為，提供欲推動都市更新事業之實施者參考，增進實施者能順利推動機率及加速推動之時程。三、探討民間都市更新事業推動過程中，公部門可能與其他參與者發生之相關衝突，確立政府參與之角色，以建議政府於立法上配合修訂與執行，提供ㄧ個民間期待的法制環境，進而促進民間都市更新事業之順利推動。. 1-3.

(11) 第一章. 緒論. 第二節. 研究範圍與內容. 壹、研究範圍都市更新事業是一種兼顧土地開發與都市市容美觀化的行為，基於土地之不可替代性原則，每一更新單元立地條件均不同，其整合開發受到基地坐落區位環境（房價）、土地使用分區管制要點（可建總容積與產品定位）、既有地上物現況（產權複雜程度）、更新單元內社會網絡緊密程度等實質因素差異而呈現不同之狀況與影響程度（林育全，2007：1-6）。自「都市更新條例」於民國八十七年十一月十一日頒布實施後，除因九二一震災重建者外，民間都市更新事業推動完成之案例多集中於臺北市，故本研究以臺北市為研究範圍。. 政治大原因，第一是因個人意識型態或感情因素等等；第二是內心實際想參與，立另就不願簽署同意書(或合建契約)之土地權利人而言，概可分為二種. 卻因某些因素而不願簽署同意書(或合建契約)。本研究排除第一類土地權. ‧ 國. 學. 利人，僅以想參與都市更新事業之土地權利人為研究範圍，並侷限於由開發商自行整合推動成為實施者. sit. y. Nat. 貳、研究內容. 之案例，排除公辦都市更新及自組更新會. ‧. 之案例。. 1-8. er. io. 因都市更新事業執行成效不彰，而國內有關都市更新的相關研究，也. al. n. v i n Ch 更新事業之推動主動權在實施者，因此本研究擬以實施者之角色，探討實 engchi U 施者於推動都市更新事業之過程中，就其在推動過程中，所發生影響推動. 大多以探討執行之困境與法制、政策之制定等單一面向課題，因民間都市. 成效、進度之衝突問題以及衝突問題如何解決改善進行探討，藉以研擬出衝突化解對策，進而達到本研究之目的。本研究之主要內容如下: 一、都市更新相關文獻之回顧整理、衝突理論都市更新事業之難以推動，是土地權利人彼此間之猜忌衝突、土地權利人與實施者之信任與利益衝突、公部門之公共利益與私部門參與者之私人利益衝突無法解決所造成，因此爰引衝突理論，期藉由探討相關理論基礎，了解衝突所以發生之原因，進而化解衝突；再者，就相關都市更新文獻進行回顧分析探討，俾為本研究後續研擬都市更新事業推動過程中衝突. 1-8. 本研究之實施者侷限為以自行出資興建房屋之開發商或建設公司。. 1-4.

(12) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 化解對策之啟示與參考依據。二、都市更新事業參與者之相關衝突探討都市更新事業不論是由政府主導或民間主導，均需要三方面之共同努力，一是政府部門法制面之配合，其次是實施者的資金投入與積極整合，再者是土地權利人的參與及同意。都市更新事業推動成效不彰，在法制面或執行面上恐有其困境，才造成實施者不願積極投入，土地權利人亦無意願參與。故探討目前民間都市更新事業推動之衝突，並依法制面（公部門）、執行面（實施者）、參與面（土地權利人）三方面分別探討之，以做為分析衝突化解對策之石。三、台北市都市更新事業個案探討. 政治大都市更新推動成效雖不彰，但仍有諸多完成案例，藉由實際案例，若立能了解影響相關參與人間之衝突，則能一一化解其衝突，促進都市更新事. ‧ 國. 學. 業之順利推動。本研究以台北市某非劃定更新地區，由實施者申請自行劃定都市更新單元，且都市更新事業計畫已核定之都市更新事業重建案例進. ‧. 行個案分析，藉由實際推動過程中，探討土地權利人、實施者與公部門存在之問題與衝突，及如何解決問題、管理衝突之作為，並做為後續研擬民. y. n. al. er. io. 四、民間推動都市更新事業過程中衝突化解之探討. sit. Nat. 間推動都市更新事業過程中衝突化解對策之依據。. i n U. v. 本研究以問卷調查之方式，針對政府部門、實施者、相關都市更新從. Ch. engchi. 業團體進行問卷調查，以探討實施者如何化解衝突及各都市更新事業參與人之相關行為可能有助於都市更新之順利推動，以做為研擬民間推動都市更新事業過程中衝突化解對策之參考。五、研擬都市更新事業衝突化解對策以供土地權利人、實施者與政府參考藉由研究結果，本研究將研擬出都市更新事業衝突化解對策，可提供未來有意參與都市更新事業之土地權利人、實施者與政府參考，冀能使土地權利人了解自身之權利義務與自身條件，並藉由積極參與都市更新事業，進而促進都市更新事業之推動；使實施者能掌握管理衝突對策，慎選有望推動成功之更新單元，積極投入有效之人力與財力進行推動整合；使公部門能於法令上配合修訂，建立相關都市更新之配套措施，以加速推動都市更新。. 1-5.

(13) 第一章. 緒論. 第三節. 研究方法與流程. 壹、研究方法一、文獻分析法本研究首先就相關都市更新文獻進行蒐整與分析，並探討分析衝突理論文獻，了解衝突發生之原因及如何管理衝突；俾為本研究後續探討民間推動都市更新事業過程中衝突化解之啟示與參考基礎。二、個案分析法本研究以臺北市某推動完成都市更新事業核定為案例，從該案自發起. 治政大法，冀藉由個案分析對於本研究研擬都市更新事業衝突化解對策之參考。立. 至最後推動完成過程中，所發生之衝突情形，並探討其解決衝突問題之方. ‧ 國. 學. 三、問卷調查法. 針對曾參與都市更新事業之公部門、土地權利人、實施者及都市更新. ‧. 從業團體等相關人士，就其參與所了解民間都市更新事業衝突化解之相關行為進行問卷調查與分析，進一步驗證研擬出都市更新事業衝突化解對. n. al. er. io. sit. y. Nat. 策。. Ch. engchi. 1-6. i n U. v.

(14) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 貳、研究流程研究動機與目的. 第一章緒論. 研究範圍與內容. 第二章. 文獻回顧與理論. 衝突化解對策之研擬. 第五章. 都市更新事業第六與章建議結論. ‧ 國. 都市更新事業推動之衝突探討. y. sit er. al. n. 計第與四調章查研分究析設. 都市更新事業推動之歷程. io. 都市更新事業推. 衝突理論與資訊不對稱及賽局理論. ‧. 第三章. 都市更新相關文獻. Nat. 動衝突探討與個案分析. 立. 政治大. 學. 文獻回顧與理論基礎. 完成推動都市更新事業核定實例分析. Ch. engchi. i n U. v. 研究設計及問卷結果綜合分析. 影響都市更新事業推動之衝突分析. 衝突化解對策之研擬. 結論與建議圖 1-1-1 研究流程圖資料來源：本研究整理 1-7. 衝突解決對策之配套措施.

(15) 緒論. 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 第一章. Ch. engchi. 1-8. i n U. v.

(16) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究. 第二章文獻回顧與理論基礎「都市更新」係藉由土地的重新開發與對土地之使用方式給予重新定位，其過程包括了一連串公私部門的行動以及土地權利人的其中參與。我國都市更新制度實施至今，相關之研究報告、學術論文與專刊不下數十篇，而且多集中在探討包含法制政策、權利變換、估價與財務等等面向，尤其多以都市更新事業推動成效並不佳的案例來提出各面向之建議。都市更新事業之推動雖有政府法令加以規範，然而政府政策執行之確實與否，及實施者之主動積極推動與土地權利人的參與與同意，這些都是攸關都市更新事業是否能順利推動當中具有舉足輕重之關鍵因素。惟政府政策執行侷限於法令限制與政令理想，其與實施者及土地權利人之期望有. 治政大題，均期待以最少之成本，獲致各自最大之利益，以致造成彼此間之衝突，立影響都市更新事業之推動。再者於土地權利人間，因少數堅持之不參與部所落差，造成法令與現實之衝突；而土地權利人與實施者基於利益認知問. ‧ 國. 學. 份亟欲參與者間亦會造成社區衝突。都市更新事業本身就是一個不斷衝突、整合與協調的過程，不同之參與者在不同推動階段都會產生衝突（張靜如，. ‧. 2002：1-1），因此，本研究將以衝突理論為基礎，探討分析實施者與土地權利人間之衝突問題、土地權利人彼此間之社區衝突問題，乃至於實施者、. Nat. sit. y. 土地權利人與政府政策法令間之衝突；並探討分析與本研究相關之文獻，. io. al. v i n 第一節 C h 都市更新相關文獻 engchi U. n. 考。. er. 以作為本研究後續研擬民間推動都市更新事業過程中衝突化解對策之參. 當都市發展隨著時間的演進，必然會產生實質環境之老舊窳陋及都市機能衰頹之現象，而為了改善都市居民生活之品質並強化都市機能，實施都市更新是必要之手段。惟都市更新事業之推動工作牽涉廣泛，是一項龐大且複雜的事業，其推動除必須仰仗健全之法令制度以及參與者的協調與配合，更應了解更新目的及為誰更新，方能使得在適當地區採取適當手段以推動更新事業，來獲取最大效益。然而，由於民間辦理都市更新事業必須取得絕大多數土地權利人之同意，以致協調不易，而政府的協調作為在缺乏強制力的情形下，亦無法發揮任何作用，加上政府之獎勵措施有限、審查程序冗長，致使都市更新事業之推動成效大受影響（賴宗裕，2007:395）。都市更新涉及都市機能的轉變，且是個複雜、高難度的土地合併工作，可說是一連串政策、立法措施、計畫與行動，綜合組成所謂之「都市更新體. 2-1.

(17) 第二章文獻回顧與理論基礎系」，是一項必須具備綜合性、、長期性、積極性、創意性及整體性之協調與配合的工作(林育全，2007：2-16)。因都市更新是如此重要且複雜的工作，故國內自開始實施都市更新以來，探討都市更新政策或相關之文獻不少，茲就與本研究主題相關，並分別依都市更新事業之法制面（公部門）、執行面（實施者）、參與面（土地權利人）三個面向，就相關之文獻進行回顧分析，俾為本研究後研擬民間推動都市更新事業過程中衝突化解對策之啟示與參考基礎。. 壹、法制面都市更新事業之推動，需要中央主管機關完善的法令制定以及地方主管機關對政策之貫徹執行，才能使更新事業之推動有所依據，並於推動過. 政治大. 程中遇到困境或衝突時，亦能獲得政府之協助解決，如此，更新工作方能順利推動。賴宗裕（2007：395-400）指出近年來無法有效推行都市更新之. 立. 原因，在公部門方面主要為(1)政府力量有限，以有限的人力與偏低的組織. ‧ 國. 學. 層級處理繁雜之更新工作往往力不從心 (2)政策誘因不足，未能給予實施者適當獎勵或協助配合措施(3)更新區位之遴選不符所需 2-1 (4)土地及地上物取得困難，因政府財政困難且土地權利人要求高額補償費，致無法以區. ‧. 段徵收之方式辦理都市更新(5)缺乏完善之社會計畫，更新區內多為經濟能. y. Nat. 力較差之居民，相關規定未明示拆遷戶安置的責任歸屬，政府亦未提供相. sit. 關之補助配套措施。而為了協助民間辦理都市更新事業，臺北市政府雖已. er. io. 先後擬定都市更新自治條例及其相關子法，使得民間參與更新案件亦逐年. al. n. v i n Ch 持續秉持公正、公平、合理的原則，積極修法及簡化行政作業程序，朝「放 engchi U 寬劃定更新門檻」、「提升容積獎勵誘因」、「簡化更新程序」、「提升大幅增加，惟日後若能增加都市更新獎勵之誘因並簡化審議機制與流程，. 審議效率」等方向檢討改進，方能協助民間推動更新事業，以利用活絡的民間力量來促進都市更新事業之順利推動 (簡裕榮，2008:34-43)。臺北市政府為了推動都市更新事業，自民國87年都市更新條例公布後，於民國89年起陸續劃設都市更新地區，截至民國98年底，由臺北市府劃定的共計230處，劃定面積計402.22公頃；而民間自行劃定的計332處，劃定面積計93.20公頃，合計共劃定了562處，劃定面積計計495.42公頃2-2。然政府對於更新地區之選定，基於政策理想化，多以地區窳陋程度及環境條件 2-1. 2-2. 即區位評選偏重實質因素之考量；評選區位之公共設施水準與周遭環境未予重視；評選方法忽略更新區位、更新目的、更新方式及參與主體之間關係之考量；計劃整合與區位問題；更新地區整體外部考量不足。詳參臺北市政府都市更新處網站，http://www.uro.taipei.gov.tw。 2-2.

(18) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究來作為遴選條件，忽略了需同時考量地區特性、住戶需求及民間業者之期望等等因素，致使更新地區投資風險高，難以吸引民間業者投入推動，更新地區之更新成效不佳，政府應檢討更新地區之遴選方式（賴宗裕，2007： 395-400）。王振英、施鴻志(1982：73-88)亦認為為了達成都市更新體系的完整性，需建立都市更新資料系統，以作為日後如何選定更新地區及判定實施之優先順序，及擬定全盤性長期更新計畫之主要依據。吳韻吾(2006: 129-147)研究藉由GIS、ACCESS、以及V.B.建立了一個都市更新地區街廓調查及評選之決策支援資訊系統。主要成果為(1)建立空間資料管理系統，透過GIS 進行圖層數化資料之建構，藉由套圖及查詢功能(2)建立資料庫管理系統，儲存更新地區內、外部環境之文、數字屬性資料(3)建立都市更新優先評估方法之架構與分析模式，透過軟體試算評選優先更新區域。可以將. 治政市更新地區選定之決策給人以採用主觀判斷的印象。衞萬明、陳麗瑛 (2007：大立 113-118)亦指出更新成效不彰，與相關立法採取傳統都市計畫供給面的概過去都市計畫規畫的方式，由「定性」逐步走向「定量」，來彌補目前都. ‧ 國. 學. 念設計有關，建議建立以ANP及ZOGP為最佳都市更新優先方案評估方法，評選出最符合都市更新整體經濟利益之窳陋地區，以及其應最優先執行之都. ‧. 市更新方案。袁如瑩(2000)以台北縣三峽鎮為例，對於都市更新地區之選定與處理方式，研究建議研擬「評估項目與指標擬定方法與內容」，再依. sit. y. Nat. 據各地區之更新目標加以權重，以劃分重建，整建與維護地區，並參考居民意見及相關法令之規定，就建築機能、公共設施以及處理過程中有關經. io. er. 費來源、實施方式與興辦主體等評估項目提出重建、整建與維護地區處理. al. n. v i n Ch 合智慧型成長管理觀念，以捷運車站為重心，運用大眾運輸導向之發展模 engchi U 方式之策略。賴宗裕(2007:410)對於更新地區之選定更進一步提出，應結. 式(Transit-Oriented Development, TOD)，優先進行捷運車站周邊地區的更新開發，以形塑高適居性、可及性及有效率與具市場去化誘因，能吸引投資的都市發展型態與土地利用模式。故政府部門應就捷運車站周邊地區，透過都市計畫檢討、都市更新計畫與都市設計指導三方面之整合規劃，引導民間朝具有成功因素之捷運車站周邊地區，積極進行整合更新開發(林育全，2007：2-18)。洪賑基(2008：54-62)針對目前權利變換制度中工程造價標準缺失探討提出，現階段臺北市都更案件所採用之建築物工程造價基準，是參考臺北市政府地政處所訂定之「臺北地價調查用建築改良物標準單價表」，作為審查依據。鑑於「臺北地價調查用建築改良物標準單價表」是補償建築改良物時所採行之計價標準，其與臺北市都更處建築物新建工程造價之性質 2-3.

(19) 第二章文獻回顧與理論基礎有別。因此引用前列標準單價表之單價做為審查依據似非妥適，且工程物價波動等因素無法依審議時程及時反應，故重新研擬都市更新事業建築物工程之造價基準及核計原則，實有其必要2-3。洪賑基建議各縣市政府規劃相關都更事業時，可參酌臺北市政府都市更新事業建築物工程造價基準擬定其標準單價表，據此確認所有權人與實施者間之利害關係，保障所有權人相關權益。都市更新事業建築物工程造價基準屬實施者之成本計算，連帶影響後續權利變換計畫之權益分配比例，為了避免實施者成本計算與土地權利人之權益分配發生衝突，影響更新事業之推動，建立公正、公正與公平之標準單價表，是都市更新事業能順利推動因素之ㄧ。. 貳、執行面. 政治大. 賴宗裕（2007：400-403）指出民間推動都市更新事業所遭遇之課題為 (1)土地權利人整合不易(2)權利變換之信任危機(3)地主狀況多解決不易. 立. (4)計畫審議之不確定(5)金融貸款問題(6)政府未能提供實質幫助。杜國源. ‧ 國. 學. (2008: 19-25)亦指出更新事業因投入時間無法預計，困難度偏高，再加上利潤不高，造成業界望之卻步，除非有無法克服之土地問題，一般均以合建方式作為土地開發之主流，此亦為政策推動不易的原因之一。建議未來. ‧. 的機制可考量對於願意擔任實施者的民間法人團體或機構，給予合理之開. y. Nat. 發利潤，以激發民間力量共同參與2-4。葉文德(2008：44-53)指出權利變換. sit. 制度雖已推動多年，除容積獎勵外，還有多數決與減稅的誘因，卻不為多. er. io. 數實施者採用，傳統協議合建仍是都市更新事業的主流。可見多數決目前. al. n. v i n Ch 意申請都市更新事業，容積獎勵應是最大誘因 U e n g c h i。林佑磷(2003:1)以台北市. 似乎還不是更新的重點，重建者雖然明知要多花二至三年審議時間，仍願 2-5. 實施都市更新事業推動歷程為研究對象，針對影響都市更新事業順利推動之主要因素，其研究分別建議如下(1)法令制度面：應依不同地區發展係數訂定建築容積獎勵標準與額度、針對已達多數同意比例者，縮減申請概要程序2-6及擴大適用稅捐減免之機制(2)推動策略面：建立整體性的都市更新 2-3. 2-4. 2-5. 2-6. 另針對標準單價表之現況問題，洪賑基(2008：54-62)亦提出幾點問題(1)標準單價表內容未能明確說明(2)標準單價表無法及時反映當前物價(3)建築物標準單價表未考量區域性之差異(4)標準單價表未涵蓋建材及設備等級。杜國源(2008：19-25)指出為兼顧私利及公益之雙贏局面，制度如何調整是當前亟待突破之課題，首先對於實施者的定位是否得調整為可控管的投資開發角色，而非勞務的代工者為首要條件，如此民間資金始有動力積極投入，以獲得合理的報酬。葉文德(2008：44-53)同時指出，實際上是採協議合建，卻申請都市更新以爭取獎勵，與都市更新條例制定的原意有違。且以協議合建實施更新的內容與審查重點，似乎與採權利變換者無甚差異（如財務計畫），建議應檢討計畫書內容與實務上的關聯性，以簡化程序及節省審議的工作量。為簡化申請流程，都市更新條例第 10 條規定於民國九十七年一月十六日已修正「........ 2-4.

(20) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究政策、擴大辦理更新財源之籌措、擴大更新實施範圍及善用容積移轉(3)實施機制面：成立都市更新專責機構、審議圖說標準化以簡化審議機制、擴大都市更新宣導。故更新事業之推動順利，除了要給予實施者合理利潤外，適當給予容積獎勵，增加實施者整合之籌碼。陳明吉(2002：37-60)指出都市更新績效不彰的主因包括法令不足、缺乏管制手段、公有地未能完全配合、執行人力及資金來源不足、協調成本過高、獎勵誘因不足及權利關係人共識難以凝聚等。提出以不動產投資信託並結合土地信託的模式，建立適合國內施行的都市更新投資信託架構。在該架構下，既可向大眾籌資，以獲取更新計劃之資金來源；而更新計劃的土地，因事權統一，便能有計劃的推動且能以最有效率之方式進行2-7。政府在此一信託契約下，不必負擔任何出資義務，且政府若能進一步提供更. 政治大證，以便及早募得更新計劃所需資金，進行更新計劃的推動。立. 新投資信託受益憑證之保證，將有利於都更投資信託公司向投資人銷售憑. ‧ 國. 學. 林育全(2007)以都市更新事業之實施，土地權利人與實施者可能處於資訊不完全、不對稱、不確定環境、有限理性、投機主義與自利的交易環境中，雙方形成既是委託代理又是交易對手的弔詭關係。如此，可能產生. ‧. 「逆向選擇」與「道德風險」問題，其並就控管委託實施之代理問題及有. y. Nat. 效降低實施推動的交易成本，研究建議建構一包含(1)實施者需具備之受委. sit. 託實施資格規範。（2）土地權利人委託實施內容與實施者作業規範。(3)建. er. io. 議政府就民間委託實施都市更新事業建構配套措施之「整合代理機制」，亦. al. n. v i n Ch 承擔風險、分享利益，將可達到最大化的更新效益，同時增進公共利益與 engchi U 創造私人利潤，是都市更新事業推動順利之不二法門。. 是解決都市更新事業參與人間衝突的ㄧ種機制。如此，透過公私三方共同. 政府站在公共利益之角度，認為都市更新之利益甚大、涉及民眾財產權且可能衝擊到週遭之環境，因此需要採取多種程序及委員會來審慎評估。導致都市更新事業審議時程過久，常需二、三年時間，對實施者而言，時間便是成本，時程延宕造成沉重的利息負擔；此外，其間充滿市場之不確定性，日後尚需面對銷售市場之風險問題。而因審查時程過長，且所有開. 2-7. 事業概要........之申請........；其同意比例已達第二十二條規定者，得免擬具都市更新事業概要，並依第十五條及第十九條規定，逕行擬具都市更新事業計畫辦理。」在陳明吉(2002：37-60)的建議中，更新投資信託公司亦身兼各個受益人之代理受益人身分，須監督更新計劃實施者與對更新計劃的推動和開發進度。待計劃結束後，再根據更新地區的開發收益，將受益憑證的報酬分配給都市更新投資信託受益憑證的買受人，如此對於更新實施者與土地權利人、投資者均有保障，不致因若土地權利人產權發生紛爭變化，或實施者之財務發生危機，導致更新事業無法繼續進行。 2-5.

(21) 第二章文獻回顧與理論基礎發成本及風險皆由實施者承擔，亦為民間推動都市更新事業卻步因素之ㄧ（賴宗裕，2007：401-403）。張松源(2005：1)針對台北市都市更新事業之執行問題研究指出，台北市都市更新案件之實際推動現況正面臨以下困難點(1)都市更新申請案件不足，尤以事業計畫及權利變換計畫階段最為明顯(2)更新案件牽涉單位多、衍生問題複雜，政府部門如何處於主動、公正、公平與公開立場，積極協助民間加速更新事業之順利推動(3)更新案件審議時程過長，如何減少實施者之開發風險與變數。政府ㄧ方面極欲推行都市更新政策，ㄧ方面卻又嚴審導致審議時程過長，造成公部門政策制定與執行之衝突矛盾及公利與私利間之衝突，如何在此衝突中找出平衡點，是都市更新事業能否順利推動之關鍵因素。. 叁、參與面. 政治大. 都市更新事業推動過程中，地主拿翹行為或聯合索價會使得更新工作. 立. 的推動有所阻礙，更新時間延遲，交易成本也會增加，當這些交易成本超. ‧ 國. 學. 過實施者所能忍受之極限值後，勢必影響更新工作之推動，此時必須重新賦予新的財產權或由政府介入採取徵收的手段，才能利於更新整合工作的推動（邊泰明，2008：379、387）。人性的貪婪及不滿足是都市更新事業. ‧. 推動之巨大阻力，在推動更新工作實務上，土地權利人尚有部份人士仍停. y. Nat. 留在建蔽率時代的概念，對於容積率的法規無法理解，對於建蔽率的縮減、. sit. 角地優待、騎樓優待等之修正亦表示不理解及不諒解，且對更新利益的追. er. io. 求無限上綱，對於實施者的信任及尊重未建立，在推動過程及協商機制中. al. n. v i n Ch 非往合作及創造雙贏的方向前進，使實施者卻步，不願以公開、誠懇的態 engchi U 度面對地主；相對使得部份弱勢地主面臨被邊緣化的危機，亦導致事後的演出高度角力，並出現諜報戰的緊張氛圍，雙方時常處於對立的角度，而. 激烈抗爭及調處、訴訟，造成美中不足及遺憾的事情發生(杜國源，2008: 19-25)。故土地權利人之參與是否有效進行，將是都市更新事業推動順利之重要關鍵因素，也可以避免於執行階段發生嚴重衝突與抗爭，導致執行困難之情形2-8。由於推動更新的最大的困難乃在於取得私地主之同意，因此都市更新. 2-8. 雖都市更新條例第 25 條之 1 有強制徵收及第 36 條有強制拆除之規定，臺北縣、市政府亦分別制定相關配套辦法，如「臺北市政府受理都市更新權利變換實施者依都市更新條例第三十六條規定請求代為拆除或遷移土地改良物補充規定」、「直轄市縣（市）政府受理都市更新權利變換實施者申請代為拆除或遷移土地改良物執行應注意事項臺北縣政府補充規定」，惟迄今僅有文林苑之強制拆除之案例，且引發抗爭，至今仍無解。 2-6.

(22) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究條例規定強制參與更新之權利變換制度，以多數決的同意門檻並透過鑑價方式查估更新地區內各權利人之權利價值後，循法定程序據以執行更新。權利變換制度之基本精神在於顧及各參與者之公平分配，避免利益分配發生衝突，不但需顧及土地權利人間之負擔及分配之公平性，尚需平衡土地權利人與實施者間之利益（金家禾，1999：106-107）。林美娟（2005）研究指出權利變換制度的設計係賦予實施者具有關鍵的決定權，以作為協調的中介機制，進而調合各方利益及衝突。且由於權利變換制度係將價值分配予以檯面化，因此各權利人間對於價值的認知差異及利益的分配產生之爭議，仍造成該制度在法令及實際執行上的困難。台灣都市地區的「都市更新權利變換實施辦法」，主要是參考日本的「權利變換制度」，可以讓地主解決錯綜複雜的土地權利關係與利益分配問題。這項制度的建立，讓地. 治政中，期望能將利益做公平的分配，但是權利變換在實施前的價值評定，一大立直是一個懸而未決的問題。許時翰（2007）亦指出「權利變換」以開發前. 主與建商之間的合作關係變得透明化，不再讓利益只集中在某部分的人手. ‧ 國. 學. 的價值作為開發後價值的分配依據，似乎與開發後的實際貢獻程度不符。若權利變換制度確能公平、公正，就不怕公開予以檯面化，亦不致造成私. ‧. 地主間對於價值的認知差異及利益的分配產生爭議之衝突。我國權利變換制度之主要問題為民眾共識之凝聚困難，民眾參與嚴重. y. Nat. sit. 不足造成後續民眾衝突不斷。胡英鵬（2000）指出為了促進民間辦理都市. er. io. 更新事業，都市更新事業計畫與權利變換計畫應一併辦理；不動產估價師制度應立即建立；都市計畫、都市更新事業、及權利變換理應有不同民眾. n. al. Ch. i n U. v. 參與呈現；合建與權利變換一元化之制度尚待建立；專業人才的養成與制. engchi. 度之建立極為迫切；更新前與後權利價值評估與分配之公平性問題等等。林啟達（2002）認為為解決目前國內在辦理都市更新事業時，產權變換機制中所產生之問題，應有下列三點應進行修正（1）配合都市更新條例第三十一條之條文內容修正第三條的權利變換定義（2）在鑑價過程中設置一覆核機制，請具公信力之單位對鑑價結果進行覆核，以有效監控鑑價機構之鑑價過程及結果（3）有鑑於目前國內鑑價制度未臻健全，提供權利者與資金投入者，不宜併同計算權利價值比例分配更新後之權利，以避免鑑價偏差導致權利提供者與資金投入者二者之權益衝突。都市更新事業難以推動的原因之一是土地權利人之信任危機衝突，總擔心自己被實施者蒙騙致利益受損，又對於權利變換制度不了解、不信任，造成民間推動都市更新事業只能訴諸於「協議合建」一途，無法依照都市. 2-7.

(23) 第二章文獻回顧與理論基礎更新條例訂定權利變換專章之立法用意（公正、公平、公開）辦理，就會使得都市更新事業計畫之推動難以進行。依法權利變換計畫須經審議、公開展覽、核定及發布實施等程序，然因權利變換計畫是由實施者提出2-9，Levy ＆Schuck（2005：182-201）研究指出，因客戶對於選擇估價師有完全的控制權，此賦予客戶機會以影響估價結果。Cocheo（2004：77-80）亦指出當估價師被先電話詢價時並未被明確告知將受聘，而當不動產估價師電話報價的估值太低時（不符合客戶期望），將無法獲得業務的分配。抑或是對於現有的估價不滿意而另洽其他估價師，並對估價師提出「你能估的比我們現有的價還高嗎？」，此時估價師因其職業道德與自我利益產生衝突，是否會做出符合客戶（實施者）所期待之估值，而影響土地權利人之權益，？使土地權利人對於權利變換估價機制欠缺信心，不願簽署都市更新事業計. 政治大杜國源(2008: 19-25)指出價值鑑估制度長久以來均是權利變換的爭議，立雖然目前已建制由三家估價公司評估，供實施者參考，且授權由不動產估畫同意書，使得都市更新事業計畫難以推動。. ‧ 國. 學. 價師來做專業簽證及判斷，惟台灣社會尚未有尊重專業的風氣，經常是由所謂「素人專家」或實施者當家做主，指導「專業」下棋，造成鑑價報告. ‧. 書的專業經常被土地權利人質疑及挑戰，亦衍生許多無謂之爭議及抗爭。依前述文獻研究可知，就因專業估價者係由實施者所委託，其評定結果常. y. Nat. sit. 受實施者之影響，因私地主對於實施者之不信任，擔心自身權益受損，雖. er. io. 相關程序可依都市更新條例第三十二條規定提出異議並得依法提請行政救濟2-10，實務上亦可另外委託其他估價者提請審議，但對於弱勢之私地主而. n. al. Ch. 言相對麻煩，很難有意願參與都市更新事業。. engchi. i n U. v. 張雨新(2007：81-86)指出希冀當事人之間於調處程序達成共識，是緣木求魚，更形成申請人之不利，故其建議修法簡化異議程序，當土地所有權人不服調解結果時，得逕行提出行政救濟，較能維護異議人之權益。潘勇榮（2006）認為要使私地主對於權利變換機制有信心（確信其權益可充分獲得保障），並對政府或實施者產生信任感，須就現行權利變換機制加以研究其缺失及改善方案。林幸怡（2007）指出土地所有權人更新前的權利 2-9. 依都市更新權利變換實施辦法第六條：「權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」 2-10 都市更新條例第三十二條規定：「權利變換計畫書核定發佈實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。……當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。……」 2-8.

(24) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究價值評估為權利變換最重要之一環，如何依不動產估價技術規則相關規定，計算各土地所有權人權利變換前之權利價值，分析不同計算方式對於土地所有權人權益之影響，並以公平角度選取最為妥適之計算方式，以保障土地所有權人之利益。陳立菁(2003：68-76)認為都市更新條例中引入權利變換的制度，就是要在保障各權利人財產權益下同時推動都市的再生。要讓各權利人接受更新後權利狀態的改變，最重要的是權利價值的評定過程與結果為眾人接受認可，權利評價就成為推動都市更新事業重要的關鍵因素。綜上分析，對於土地權利人而言，權利變換制度若能完備，便能確實達到公正、公平、公開之原則，則信心危機將得到解除，便可放心將事業計畫同意書交與實施者，進而促進更新事業之推動。如何使土地權利人信. 政治大否順利推動之重要關鍵因素。立. 任權利變換機制，進而放心同意參與都市更新事業，將是都市更新政策能. ‧ 國. 學. 肆、小結. 綜合前述相關都市更新文獻之研究，民間都市更新事業計畫難以推動. ‧. 之原因眾多，相關研究亦分別從制度面、執行面與參與面等面向作為研究課題探討，並就如何解決問題衝突，分別提出在不同面向之研究結論與建. Nat. sit. y. 議，期能對促進都市更新事業之推動順利有所幫助。惟截至目前為止尚無. io. er. 針對都市更新事業實施之衝突管理作ㄧ整合性之研究探討，故本研究將以都市更新事業自發起至完成事業計畫核定等各個階段，在推動之過程中將. n. al. i n U. v. 可能面臨到哪些衝突，而這些衝突足以影響更新事業之順利推動，因此冀. Ch. engchi. 能結合理論、文獻、法制等面向與個案案例，以及問卷調查等方法，就相關都市更新事業參與者如何管理衝突進行研究探討，進而了解促進都市更新事業推動之相關作為，以研擬民間推動都市更新事業過程中衝突化解對策，提供政府作為法令修訂之參考，並使有意於參與都市更新事業之土地權利人及實施者，更能掌握衝突化解對策，以加速推動都市更新事業。. 2-9.

(25) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第二節資訊不對稱與賽局理論都市更新事業的推動處處充滿策略的選擇，不動產是人們非常在意的財產，因此土地權利人會特別在意與實施者的協商，土地權利人與實施者不斷地產生你多我少或我多你少的利益拉鋸之賽局現象。在自由市場下之私部門經常是缺乏充分的資訊，以供個人或地主合理之決策。因此，個人常因不知法規造成損失 (賴宗裕，2012：376) 。資訊不對稱，指參與交易之一方(實施者)掌握另一方(土地權利人)所不知之資訊時，造成擁有資訊優勢之一方可能為了得到更佳之利益而欺瞞另一方。不對稱訊息可能導致劣幣驅逐良幣之逆向選擇（Adverse Selection）與代理人(實施者)利用自身資訊之優勢，做出損害主理人(土地權利人)利益行為. 政治大傳統經濟學基本假設前提中，重要的一條就是「經濟人」擁有完全訊立息。實際上現實生活中市場主體不可能佔有完全的市場訊息，訊息不對稱. 學. ‧ 國. 之道德風險(Moral Hazard)。. 必定導致訊息擁有方為牟取自身更大的利益使另一方的利益受到損害，這種行為在理論上就稱作道德風險和逆向選擇。. ‧. 一、「資訊不對稱」. y. Nat. 「資訊不對稱」現象是近年來社會科學經濟研究的一個重要主題，. sit. Akerlof在1970年代發表著名著作《檸檬市場》(The Market for Lemons). er. io. 所提出之模型，假設存在一個二手車市場，賣方往往比買方了解車輛性能，. al. n. v i n Ch 價格購買，假設車商擁有高於市場平均價格之二手車，則不會賣出該車， engchi U 並選擇退出該市場。長期而言會導致市場上充斥著品質較差之二手車，且資訊不對稱使得消費者不了解車輛之品質，因此消費者僅願以市場上平均. 其市場價格是不良二手車的均衡價格。（王睦舜，2005：45；陳瑞、周林毅，2007：15）。資訊不對稱的知己不知彼現象在日常生活中時常見到，是無所不在的。資訊不對稱主要是指交易中或協商中的各人所擁有掌握的資料或訊息之多寡不同的情況，意即交易的一方擁有另一方所不知道的資訊，形成一方有資訊、一方沒有的不對稱。主要是藉由兩種方式表現出個人的行為現象：( 1 ) 逆選擇(Adverse Selection)即是逆向選擇、反向選擇或是惡性選擇；( 2 ) 道德風險包含道德危險因素（Moral Hazard)與心理危險因素（Morale Hazard)。以買賣行為而言，通常賣方比買方擁有更多關於交易物品的資訊。例如中古車的買賣，賣方對於出售車輛的車況比買方了解。消費者不清楚生產者所製造商品真正的品質；政府對各機關單位的預算編列是否浮濫，可能僅能揣測，但各機關本身應是清楚的；老闆 2-10.

(26) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究對業務員是否努力去拜訪客戶促銷公司產品並不是很清楚，但業務員自己可是心知肚明；銀行不清楚借款人確實的償債能力，僅能以過去的資料及經驗研判。但相反的情況也可能存在，例如醫療保險，買方通常比較了解自己的身體狀況比賣方擁有更多資訊。然而資訊不對稱可能導致逆選擇 (Adverse Selection)。以保險為例，逆選擇的發生，會產生低風險者不買或少買保險，而高風險者會選擇購買高額保險的現象。道德危險一般是指消費者購買保險後而減低避免損失的誘因行為，因而使得發生事故的機率增加。例如在內用吃到飽的餐廳所面臨的顧客道德風險，其中的道德危險因素是顧客可能將吃不完的東西包一些帶回去，心理危險因素是顧客可能在點餐後，菜色看來不太好看，吃了一兩口後就不想吃或是吃到感覺實在太飽時，所取得過量的食物而必須丟棄，會造成賣方損失。. 政治大的或好的果實，所以會留在樹上沒採的都是酸的果實或是不好的。因此例立如在中古車市場中，會造成壞車當道、好車不來。因為舊車的資訊不對稱資訊不對稱會造成「劣幣驅逐良幣」現象，例如我們一般都會採收甜. ‧ 國. 學. 的問題非常嚴重，賣方對於出售車輛的車況比買方了解太多了。故消費者更不確定中古車的品質，懷疑具有風險性，所以不願付高價購買。然而，. ‧. 車況好的車子，不願以低價銷售，所以車主會盡量留著用，不想拿到中古車市場銷售，惟車況差的車子，渾水摸魚說不定會賣個好價錢，所以車主. y. Nat. sit. 會盡量想推出銷售。因此在資訊不對稱、自利心態及互相猜疑的情況下，. er. io. 惡性循環，使得中古車市場容易成了貨源不佳所充斥的市場。資訊較優的一方會採取隱瞞交易標的之性質，結果將只剩下「較差的交易對象」的惡. n. al. Ch. i n U. v. 性結果。例如銀行採高利率政策，易導致只剩下高風險客戶的惡果。另外. engchi. 擁有資訊者會隱瞞行為，做出陷對方於不利的「道德危險」(Moral Hazard) 問題。要解決道德危險問題，必須設計適當的「誘因」，導正道德水準較差者的行為。資訊不對稱下的誘因理論內容是指，資訊較少的一方如何設計一套誘因制度克服資訊較少的劣勢，誘使資訊較多的一方透露出其所擁有的資訊，或誘使資訊較多的一方行為能符合資訊較少一方的要求。當雙方的利害關係是對立或不相容的，那麼將會有一方會想辦法增加資訊不對稱的現象，而另一方則想盡辦法減少資訊不對稱的現象。因此資訊不對稱的現象不可能會被當事者雙方所消除，引發利益衝突造成不良影響是必然的結果。換句話說，對於利益對立或不相容的現象，以開誠布公，誠信道德的方式，彼此尊重並維持良好合作關係，建立共同目標的雙贏思維是必要的。為了有效減少資訊不對稱、以開誠布公的方式，來降低利益衝突的情況才是問題根本解決之道。 2-11.

(27) 第二章文獻回顧與理論基礎二、「賽局理論」人際互動關係一直是社會科學研究的重點，而賽局理論（Game Theory），又稱為博弈理論，主要是在分析策略性思考的選擇，透過策略性的推估與思考，分析決策者在互動的關係中，該如何做出最適當的策略選擇。其發展由Von Neumann, John於1928年首先提出「零和（zero-sum）」賽局，於 1944年與Oskar Morgenstern合著了「博奕理論與經濟行為」，進一步闡釋了零和賽局理論，正式奠定了博奕理論的基礎，並將賽局分為「規範性賽局」（rule-based games）與「自由式賽局」（freewheeling games）等兩類，規範性賽局具有明確的參賽規則，且參賽者的各種反應是可預知的；但自由式賽局則沒有明確的規則限制，參賽者互動有較大的變化空間。到了 1950 年代時，由 John Forbes Nash Jr. 提出「多人非合作」. 治政合作賽局理論」、次賽局完整均衡（Subgame perfect 大equilibrium）、「交立易理論」 (bargaining theory)及「貝氏學習法則」作了奠定性的重大貢 (Non-cooperative Games)之賽局論述，也稱作「納許均衡」，為日後「非. ‧ 國. 學. 獻。「納許均衡」主要是指在多人競爭的情況裡，有些當事人會合作以對抗他人；有些賽局可能有無限多種策略；還有非零和賽局。從這些賽局的. ‧. 數學分析可以得到混合策略的組合的平衡解，假設每位參賽者都堅持其平衡方式，每位參賽者都有一個解，每人都沒有理由偏離這組解。多人、非. sit. y. Nat. 合作、有限策略的賽局都有至少一組平衡解。賽局理論認為人們具有自利的動機，但對於價格機能能否產生完全的作用提出了質疑。賽局理論認為. io. er. 自身現況所處環境，其資訊來源的開放/封閉狀況與自身條件的差異，會產. al. n. v i n Ch 犯困境」的參賽者各謀其利，在自利心態動機下，彼此會試圖在策略選擇 engchi U. 生人際關係互動策略的改變論點，這即是著名的「囚犯困境」。產生「囚中，尋求對自己最大的勝算與利益，結果卻是使雙方都困在較差的均衡內互耗（引自黃齊國，2010：23-25）。三、都市更新事業之「資訊不對稱」與「賽局理論」現象由於老舊社區土地權利人與實施者皆具自利心態，多傾向關心自身利益，而利益最根本重要的是各自取得之建築容積，進而影響財務利益。政府立法上雖有權利變換制度，而由於權利變換制度不完備，實務上的執行多以「假都市更新、真合建」的執行模式，相關都市更新之推動多由實施者與土地權利人自行協調。法令任由雙方自由協議的結果，致其雙方陷入漫長自利的「資訊不對稱合建賽局」，雙方為求最佳合建賽局均衡點，將時間一再拖延，為其最佳策略。因此實務上，通常在愈接近法定門檻的土地權利人，相較於先同意合建之土地權利人，可能能夠取得較高的利益。 2-12.

(28) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究賽局理論研究則指出，所有相關問題其實有一個神祕的共通之處：一個隱藏的合作障礙，如果我們不盡快想辦法解決，將可能造成重大損害，而如果運用各方都覺得協議很公平的方式，將比較不會打破協議。所以可以利用「我切你選」策略，公平分配資源。例如：一個蛋糕，由對方或第三人先行切割進行分配，就是「我切」，再給另一方挑選就是「你選」。賽局理論研究已經指出，面對任何一種有限的資源，原則上這已經是最公平的方法，可以確保結果不會招致任何嫉妒之心。原因就在於，「切」的人會努力達到公平，而「選」的人都已經有選擇的權力了，也沒什麼好抱怨。「我切你選」的策略，這正是賽局理論所提出的建議，亦是所謂的「大中取小」原則。「大中取小」的意思即是你得先衡量局勢，看看各種選擇會造成什麼最大損失或最壞的結果，然後再決定怎麼做可以讓損失減到最小。. 治政對會盡可能切得公平，好讓可能的損失縮到最小（這就是大中取小的原則），大立而選的人一定也會依照相同的原則來選擇自己的一份。而且「我切你選」「我切你選」之所以是個符合「大中取小」原則的做法，是因為切的人絕. ‧ 國. 學. 的策略也能考量到其他的價值因素，像是對某些特定的情感，所以在分的時候對雙方都有利。. ‧. 應用前述策略，可能出現三大難題。第一是不同的人常常有完全不同的價值觀，雖然這本身並不是問題，但卻會使得價值的評估和比較十分困. y. Nat. sit. 難。第二是實際執行的問題，特別是如果牽涉人數更多，將更為複雜。第. er. io. 三、也是最大的難處在於結果出爐之後，如果沒有獨立的權威介入，要如何確保其中一方不會作弊或採暴力作法，希望多拿些好處？且賽局理論探. n. al. Ch. i n U. v. 討的不是衝突、而是合作；不是競爭、而是互助。要雙輸或雙贏是決定在. engchi. 兩方能否掌握充分資訊，瞭解敵情及有沒有溝通互信基礎。賽局理論著名的「納許均衡」則指出，雙贏與雙輸僅一線之隔，更加提醒競爭者，相互間要培養相互信賴、溝通、合作的重要性。賽局中，雖然每個參賽者都有一種 "優勢" 的策略，可以在抵抗對方可能的反制策略下，使自己獲得最大利益。可是如果雙方皆採 "劣勢" 的妥協策略，則每一方都可以獲得較好的利益。通過「談判」尋求新的利益評估分攤的方案，也就是所謂「納許均衡」。然而「納許均衡」也意味著兩敗俱傷的可能性，沒有一位參賽者能單方面背離策略而獲利。例如，在互不合作的前提下打價格戰，打到最後，出現一個均衡的結局是「無利潤」，這是「非合作的賽局均衡」，大家互相擠壓、排斥，誰都想獲得最大的利益，但最後誰都沒有獲得利益。因此，若完全從利己的角度出發，最後達到的結果卻是損人不利己。. 2-13.

(29) 第二章文獻回顧與理論基礎. 第三節. 衝突理論. 民間推動都市更新事業，主要是以透過實施者的方式為之，形成委託代理關係。委託人(土地權利人)在資訊上不如代理人(實施者)，可能產生逆向選擇與道德危機的問題，如此將產生實施者與土地權利人之利益衝突問題(賴宗裕，2007:385-386)。而實施者與土地權利人間存在衝突是自然的，因參與之雙方各想爭取其自身利益而同時又存在共同之利益，故雙方一方面雖多都願意協商交易關係持續不致破裂，另一方面卻又想從協商中獲取更大利益，這是矛盾所在，亦是衝突產生之所在(林育全，2007：2-2)。都市更新事業必須取得地主之同意，所以它是一種土地合併的行為，而土地合併市場中成本分擔與利益分配都有可能引發衝突(邊泰明，2008： 379-383)。故本研究引用了衝突理論以了解在都市更新事業的推動過程中，. 政治大突之相關研究與看法，來找出影響解決衝突之因素，以提供後續研究之依立據。實施者、土地權利人以及政府間之衝突特性與來源，並整理研析出針對衝. ‧ 國. 學. 壹、衝突理論. ‧. 衝突是無所不在的存在於現實生活中，如企業體內企業所有者在追求企業之利潤最大化；經理人追求企業擴張，並擴大其對企業之影響力；而. Nat. sit. y. 雇員則追求工資收入之最大化，追求目標不同，就可能產生企業體內之衝. io. er. 突。有關衝突的定義，Coser(1956：px)認為衝突是對有關價值、稀有地位的要求、權利和資源的鬥爭，而在鬥爭的過程中，對立雙方之目的是要破. n. al. Ch. i n U. v. 壞、甚至於傷害對方。但是，如果衝突是一個系統中準群體間任何對抗形. engchi. 式，如此，衝突非常可能促進對立雙方之間或整個系統的整合 (Coser，1956： 178) 。Turner(1986：177-179)則將衝突定義為「衝突是兩方之間公開與直接的互動，在衝突中，每一方的行動都是意在禁止對方達到目標。」社會生活其實就是一場拉鋸戰，在維持社會秩序的力量與引起混亂和改變的力量間不斷的拉扯，而當人們覺得社會上的某些時情不合理時，就會發起集體行動力量要求改變，於是衝突發生(引自郭晁坤，2000:7-8)。國內學者廖榮利(1994：95-104)則認為衝突是一項心理學術語，意指由兩個或更多個不能一起解決的動機引發的激起。從心理學角度來說，當一種動機刺激的減弱伴隨著另一種動機刺激的增強時，就有衝突存在，因而人們就會要求作出新的順應。汪明生等(1999：4-5)認為衝突是指兩個以上相關聯之主體，因其互動行為所導致不和諧的狀態。衝突之發生可能是某個利害關係人對某個議題的認知與看法不同；或其需要和利益不同；或 2-14.

(30) 民間推動都市更新事業過程中衝突化解之研究是其基本道德觀、宗教信仰不同等因素所致。廣泛的來說，由於社會上資源、權利稀少，不足以分配予所有人，乃至於每個人社會地位與價值結構上的差異，不免會帶來不協調甚且敵對性的衝突，衝突因此不斷的發生。本研究茲參考周洋攀(2008：5-6)，廖昭雅（2007：26-27）、郭晁坤（2000：7-8）、林澤民（2005：21-22）及蔡甫欣（2004：31-33）等人之研究及蒐集到之資料，將學者對於衝突的不同定義整理成下表 2-3-1。表 2-3-1 衝突的定義學者. 1956. Coser. 1956. Minnery. 1957. Dahrendorf. 1967. Pondy. 1968. Fink. 立. 衝突的定義對有關價值、稀有地位的要求、權利和資源的鬥爭。是多向度、動態的，而且無處不在，是複雜、微妙且難以理解的現象，意即衝突是具有多面向及動態性，並且廣泛的在生活周遭中發生。社會力之間的爭奪、競爭、爭執和緊張狀態以及明顯的分裂。一個過程，整個過程包括(1)先前狀態：如資源稀少、政策差異。(2)情感狀態：如緊張、焦慮、仇視。(3)認知狀態：知覺到衝突情境。 (4)衝突行為。在任何一個社會環境或過程中，兩個以上的個體被至少一種形式以上的敵對心理關係或敵對互動所連結的現象。對抗的概念包括不一致的目標、各自專有的利益、情緒上的敵意、暴力鬥爭以及規制的相互干涉。衝突是兩方之間公開與直接的互動，在衝突中，每一方的行動都是意在禁止對方達到目標。從心理學角度來說，當一種動機刺激的減弱伴隨著另一種動機刺激的增強時，就有衝突存在。指兩個以上相關聯之主體，因其互動行為所導致不和諧的狀態。必須是當事人所知覺到的，若無任何一方察覺衝突，則衝突算是不存在的。. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. io. sit. y. Nat. n. al. 1986. Turner. 1994. 廖榮利. 1999. 汪明生等. 2001. Robbins. er. 年份. Ch. engchi. i n U. v. 資料來源：周洋攀(2008：5-6)，廖昭雅（2007：26-27）、郭晁坤（2000： 7-8）、林澤民（2005：21-22）及蔡甫欣（2004：31-33），本研究整理。. 2-15.

(31) 第二章文獻回顧與理論基礎綜合國內外學者對於衝突定義的看法，可知衝突的定義是兩個以上的主體，在觀念上及知覺上產生不一致；或在追求利益目標的過程中，實際與期望反應不協調所引起思想矛盾、語文攻擊、權力奪取及行為鬥爭的ㄧ種過程（帥韻儀，2003：11-12）。本研究將之歸納如下：「衝突是指兩個(含)以上相關聯之主體，在其互動的過程中，因動機或利益不同，因此在情緒上或行動上產生矛盾，致使主體之間產生不和諧的狀態或行為。」亦即衝突之發生，可能是利害關係人對需求、認知、意見與利益不同，導致衝突的發生，進而造成「衝突妥協」之不斷循環的過程。因此，本研究將都市更新事業之衝突定義為：「在都市更新事業之推動過程中，凡使更新事業無法順利進行之參與者行為均屬之，諸如政府政策之不配合、土地權利人不認可之拿翹行為及實施者缺乏協調能力等等。」. 立. 政治大. 貳、衝突管理與都市更新事業. ‧ 國. 學. 針對民間推動都市更新事業有關土地權利人整合不易之問題，學者賴宗裕(2007:400-401)指出，都市更新事業中有些地主以自我之利益為出發. ‧. 點，對於實施者之整合，採用不做、不管、不關心的態度等待搭便車（free-riding）的好處，或採取不合作姿態，藉由衝突尋求協商妥協之利. Nat. 2-11. 。Olson 指出因個人之理性常是個. io. er. 是民間推動都市更新事業阻力的肇因. sit. y. 益，這種”搭便車”的心態與製造衝突的作法是集體行動困境的根源，也人自私自立之考量，故個人理性造成集體行動無法達成之矛盾(引自邊泰明，. n. al. Ch. i n U. v. 2008:381)。邊泰明(2008:382-383)亦指出，都市更新事業是一種土地合併. engchi. 的行為，而在土地合併市場中，成本分擔與利益的分配都有可能引發衝突。土地合併涉及權益分配，所以它是種實質衝突；它又有許多價值認知的成分，故也是種不確定衝突；它在協商過程中會有強弱勢之分，又屬結構衝突與程序衝突。所以土地合併的過程中，衝突的原因很多，其結果也可能是多邊的，但可以確定的是，衝突事件應該不是偶發的，它的結果是可預期的 2-12。 2-11. 2-12. 賴宗裕(2007:400-401)進一步指出，如果集體行動不加以規範，如此都市更新過程中將會出現（1）劣幣驅逐良幣，更新事業難以順利推動。（2）少數堅持與搭便車心態侵蝕公共利益。（3）土地市場失序導致市場失靈。（4）凸顯制度僵化與政府失靈，公共政策無法彰顯。衝突的原因分為實質衝突、不確定性衝突、結構衝突與程序衝突四大類。實質衝突通常表現在權益分配的結果上，這是衝突參與者最重視且最容易引起爭議的部份。不確定性衝突主要集中在對未來影響的可能性，它通常包含兩個課題，一是價值觀差異的問題；一是不信任的情緒問題。結構衝突其根源主要係因強勢者要求進一步的特權， 2-16.