民間推動都市更新事業之衝突探討

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第三章 都市更新推動衝突探討與個案分析

第二節 民間推動都市更新事業之衝突探討

都市更新事業之推動有別於一般重建、合建案，涉及公部門的政策引 導與相關都市更新法令的規範約束及實施獎助（如容積獎勵、稅賦減免等）； 此外，亦涉及公共利益與私人利益之權益平衡考量，而在參與都市更新事 業過程中，公、私部門其所扮演之角色及追求之目標，具有差異的行為價 值觀：公部門為達到土地的合理利用並企求開發過程的公平性；私部門則 追求利潤的最大化及確保資金的回收（張友怡，1998：2-11）。也由於角 色不同，導致都市更新事業主要參與者—公部門、土地權利人、實施者—

各自有不同立場考量，造成彼此間之衝突。如文林苑事件發生後，都市更 新事業不同意戶、實施者及主管機關之間的衝突及對立成了社會事件的頭 條，也因此影響了都市更新事業之推動。針對都市更新事業推動時，前述 參與者間可能發生之衝突，分別針對執行面（實施者）、參與面（土地權 利人）、法制面（公部門）三個面向進行探討分析，

壹、執行面

一、老舊公寓現有容積高於現行法定容積率

由於財政部暫停國有地的標售，實施者要找一塊完整的基地越來越難，

雙北市舊社區的都市更新，成為房地產的新戰場，不過一般住宅區舊公寓 的容積現況，大多高於現行法定容積率，土地權利人不願改建之後的居住 空間變小，對於條件要求普遍嚴苛，且都市更新事業有一定的門檻，也需 要整合所有權人的意見，往往曠日費時。然對實施者而言，如果是位在精 華地段，還是具有相當大的開發價值，談都市更新的誘因較高。

二、都市更新事業之推動完成時間不確定

土地權利人整合是都市更新事業推動過程中，最難控制的因素，每個 土地權利人之需求條件都不同，實施者與土地權利人之間要達成共識，有 相當的難度。就算土地權利人之間的共識高，初期的整合、申請送件、政 府審議核定，前置階段至少要花 2 年時間。等到開始進入申請建照、拆除、

興建工程，也需 2 至 3 年，根據統計顯示，都市更新事業從開始談到完成，

平均要花 7.7 年，近年來，都市更新事業的順利推動率最高只有 7.3％，平 均 21.37 件只有 1 件完成。時間的不確定性，是每個都市更新事業投資者 最大的隱憂。

三、實施者與土地權利人間欠缺信賴關係

土地權利人多半不信任實施者，實施者執行整合之態度必須更明確，

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更不能「嘴上說一套，實際做一套」，才有辦法提高土地權利人的信任度。

多數不同意都市更新事業的人是因為覺得在都市更新事業過程中未受到尊 重或被騙，導致無法再信任實施者。抑或實施者只考慮到市場銷售導向，

為了創造更高的價值，而忽略了原土地權利人的居住性質與生活習慣，使 得有些土地權利人不得已只好搬出原社區。都市更新事業的整合走到最後，

關鍵往往在於不了解都市更新事業的土地權利人。每位土地權利人的背後，

都是一篇篇不同的故事，土地權利人如能越早表態，對於都市更新事業的 推動，都是有幫助的。當土地權利人越早表示不同意或有疑慮時，實施者 就可從中了解土地權利人是否不了解某些觀念，並從反對、不了解的原因 中加以處理。針對不同意都市更新事業的土地權利人，或許是由實施者買 下土地權利人的房子，或是由其他土地權利人合買，讓都市更新事業可以 順利進行。針對有貸款的土地權利人，也可以協調銀行處理相關事務。

四、土地權利人對都市更新事業不了解

整合土地權利人對都市更新事業的向心力是非常重要的，為了避免土 地權利人到最後成為一盤散沙，甚至成為小團體互相對抗，一定要整合土 地權利人力量。然遇到不願都市更新的土地權利人，該如何處理？其實不 願都市更新的土地權利人並不一定持反對意見，可能是對都市更新事業不 了解，需要更有耐心的溝通。很多土地權利人因為不了解都市更新事業，

也不清楚重建後的分配結果，又擔心同意後無法改變，對於後續的事宜也 不了解，所以通常都不會在一開始時就同意都市更新。因此，有必要在最 初的階段就提供土地權利人正確的都市更新事業觀念。

五、土地權利人不願參與更新之衝突問題

並非每一位不願都市更新的人都是釘子戶。相反的，在許多人眼中所 謂的「釘子戶」，背後都有很多動人的故事。到底怎麼樣的土地權利人才是 釘子戶？由政府、第三公正團體或法院來判定，是比較公平公正合理的方 式。由於已經經過法律程序，一旦被上述三方判定為釘子戶時，就要由公 權力來執行拆除隔離，確保都市更新事業能夠順利進行。若無法判別是否 為釘子戶時：1、幫忙解決問題—找出不願意參與都市更新事業的真正原因，

然後再集思廣益，思考如何解決問題。2、分離為整建維護—當都市更新事 業範圍夠大時，可以將不同意都市更新事業的建築物分離為整建維護，即 不必拆除重建，只需「拉皮」成與都市更新後的新建物相同的外牆或同色 彩即可，讓此都市更新事業範圍不會因為幾棟建築物而看起來很突兀。3、

劃離都市更新事業範圍-如果該棟建築物的土地權利人說什麼都不願意參

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第三章 都市更新推動衝突探討與個案分析 與都市更新事業，在法令許可條件下，也可以重新申請劃定，讓該建築物

劃離都市更新事業範圍。

六、實施者產品規劃以其本身銷售為考量

都市更新後的房子如果是要自住的，那麼當然希望規劃後坪數大小、

格局能符合自己的需求。然而實施者如為開發商，則主要考量仍是市場銷 售為主，以創造市場價值使自己利潤增加為優先，因此容易造成產品規劃 不符合土地權利人所需，或是造成負擔過重的現象，造成雙方之衝突。故 在實施者做都市更新後的建築產品規劃設計時，土地權利人一定要充分參 與了解，並適時表達自己的需求，避免因產品規劃不符合自己所需而不願 參與都市更新事業。

七、實施者未從資訊透明與理性思考的角度來面對釘子戶問題

原土地權利人之所以變成釘子戶，原因很多，可能是對原屋有深厚的 感情而不願意搬離、家中長輩的反對，或是認為分配不合理，也可能是想 要得到更多利益。雖然在都市更新條例中，有強制拆除與徵收之規定，但 在服從多數、尊重少數權益的過程中，是否出現處理手法太過粗糙的情形？

是否因為觀念上的不一致就要逼迫釘子戶服從？或者沒有妥善處理釘子戶 真正問題，只單純以錢的角度去打發，反而勾起人心的貪婪，讓都市更新 美意受到曲解。容積獎勵並非都市更新事業的萬靈丹。並不是每個人都認 為房子改建成新屋是好的，有些人並不想改變現狀，也沒有意願參與都市 更新事業。當土地權利人間沒有共識，都市更新事業推行就有阻礙。實施 者應從資訊透明與理性思考的角度來面對釘子戶真正的問題。然如真有貪 婪釘子戶產生或社區中有黑道釘子戶，公權力的適當介入、保障土地權利 人安全與都市更新事業之順利推動是必要的。

貳、參與面

集合住宅社區的原住戶數、社區實際參與重建的比例與社區領導人的 人格特質是否會影響重建的速度，以及愈早進行都市更新重建，社區是否 便能愈快完成重建，繼而歸納出重建共識的意涵(吳杰穎、曾志雄，2006：

135-153)。社區原住戶數的多寡與社區領導人的人格特質並不會影響重建 的速度，反而是社區實際參與重建戶數的比例愈高者，則有助於加快社區 重建的速度。

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一、土地權利人不願意參與都市更新事業的理由

從過去都市更新的經驗中發現，在一個有機會 ^3-8都市更新之社區中，

初期大約有三成的土地權利人會同意都市更新；經過實施者一次又一次的 說明會、公聽會後，約莫過半的土地權利人同意都市更新；再經過更多的 說明和溝通後，約有八成的土地權利人願意都市更新，剩下兩成左右的土 地權利人，就需要實施者努力再努力了！

依筆者及一般實務經驗研判，土地權利人不願意參與都市更新事業的 主要理由如下：

(一)覺得不划算：都市更新之後分回的坪數比較小，如果要分回與原房 屋一樣大的坪數還要付錢，所以不想都市更新。

(二)不久前舊屋才重新裝潢整修過。

(三)經濟因素：房子還在繳貸款，如果參加都市更新事業，不但貸款要 繼續繳，都市更新時還得到外面租屋，經濟上負擔不起。

(四)情感因素：房子雖然舊，卻是上一代留下來的，將來孩子長大也要 住在這裡，說什麼也不能拆。

(五)覺得麻煩：都市更新事業程序多，時間拖很長，想到就累，還是維 持現況就好。

(六)估價問題：實施者估價未能滿足增值效益。

二、土地權利人不信任實施者

都市更新事業最大的問題是來自於不信任，土地權利人不相信實施者 和政府。在都市更新事業中，關鍵真的是在信任平台這件事。實施者整合 過程時，土地權利人的第一個反應通常是「我會不會被 A 錢」、「在談判的

都市更新事業最大的問題是來自於不信任，土地權利人不相信實施者 和政府。在都市更新事業中，關鍵真的是在信任平台這件事。實施者整合 過程時，土地權利人的第一個反應通常是「我會不會被 A 錢」、「在談判的