台灣農地政策與制度

一、土地問題與土地政策

觀察台灣的土地問題不外乎是所有權分配及土地利用兩者相關，儘管土地私 有化的過程解決了土地所有權的分配問題，但長時間的觀察，不難發現，這只有 達到短期的分配效果，而缺乏長期的利用價值。且土地乃為農業作物生產之必須，

必定會與農業有相關，所以探討土地問題必與台灣農業政策有相關聯性存在，再 者，農地政策可視為總體農業政策的一環，當農業政策在轉變的同時，農地政策 必然會隨之調整。而不論農業政策或是農地政策轉變的研究，經常是需要透過政 策分期的方式，用以突顯每一階段的重點。而有關與農地政策的分期，經常也應 研究之需要與觀點不同而有所不同。

（一）土地所有權分配問題

「有土斯有財」與「民以食為天」之觀念根植於人類對於生存與土地的關係

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中，連帶這其中也說明了人口、糧食和土地三者之間密不可分的關聯性。當人口 不斷增加的同時，所需要的糧食量也必然隨之增加，相對糧食生產量也必然會增 加；然而，糧食的生產是與土地息息相關，受制於土地的面積、肥沃度等等因素 所左右。

而在這個強調私有財產的自由經濟體系之下，土地也為私人所有而且視為私 有財產的一種，能夠擁有土地也表示同時擁有了土地的使用權、收益權以及其處 分權。人們必須擁有土地從事農業生產，土地的權限問題就在此一觀念下發生，

而隨著封建體制的瓦解，土地私有體制開始運行下，土地隨之發生集中與兼併的 情況，大部分的土地會集中在少數的地主手中，導致土地分配的問題出現。

劉健哲 (1996) 指出，台灣過去的土地問題，以地權最為嚴重。由於土地兼 併現象嚴重，導致土地分配不均，地權集中於少數地主手裡，而發生許多流弊；

像是少數有擁有大量土地不自己耕作的地主，或恣意浪費土地，或將土地高價租 售以坐享其成。造成需要土地作為生產資本求生存者，貧無立錐之地，沒有土地 要從事農作生產者便須向地主租入土地以維生計，進而衍伸出現了不合理的租佃 問題，地主對於佃農之間的剝削現象是隨之而生，引起各種社會經濟問題的出現。

因此，台灣於 1949 年起所實施一連串的土地改革，即從政治與社會目標的觀點 來解決土地分配的問題（劉健哲，1996）。于宗先、王金利 (2003) 研究資料也 顯示，台灣地區的經驗，在國民政府遷台初期（1945 年），台灣的耕地約有 51%

為自耕地，8%為公有地，41% 為佃田地。當時的台灣，地主與佃農之間的貧富 差距十分懸殊。

關於台灣土地分配問題的部分，于宗先、王金利 (2003) 也認為，從 1949 年 開始進行農地改革，將地主的土地徵收之後，再分配給農民；也將部分公地放領 給農民。在此後，不但大地主因此而消失，而且大部分耕地都在「耕者有其田」

的政策下歸農民所有，可以說達到平均農地所有權的目的。這是以較合理的方法 將農地從地主和政府的手中移轉到了農民手中成為私有，由表面上看來，暫時是

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解決了土地所有權的問題，事實上並非如此⁶。且台灣的土地改革只限於農地的 部分，至於都市土地所有權地問題，仍舊懸在那裡尚未解決。

（二）土地利用問題

當代為因應工商業經濟發展的需求，農業生產會在政策主導下逐漸欲擺脫小 農經營的型態，並顧及耕作者的農作收益。因此，就目前的發展狀況而言，土地 利用的問題已經凌駕於土地所有權之上，且日漸被受各方重視。

隨著經濟的快速發展，產業活動增加以及人口成長，非農業用地的需求逐漸 擴張（劉建哲，1996）；尤其是住宅、工商業、交通甚至是其他公共設施的用地 需求也會隨著產業需要、社會福利等因素漸增，而且加上土地的不增性 (non reproducible)，土地資源亦極有限，且承如上述之各項非農業所需用地的增加，

更已直接對農地造成變更轉用的壓力。所以當前的農業問題，已在工商業發展過 程當中遭受到衝擊，已非往昔單純農業本身內部的土地分配與利用的問題，而是 錯綜複雜的產業與產業間土地利用與土地競爭使用的問題。

在經濟快速發展之下，農業用地變更為非農業用地使用的過程已經成為一種 難以避免的現象，但為確保農業區域與農業生產環境的完整性，促使農業生產與 糧食安全的穩定性，農地資源的運用應該要因應未來發展之需，統籌且完善的規 劃，使其資源能達有效分配與利用。

二、農地政策與時代變遷

如廖正宏、黃俊傑與蕭新煌(1993)所認為，1953 年開始至 1972 年間，台 灣農業政策係以「發展榨取⁷」為特徵。為了改善戰後引起的諸多農業問題，政 府宣布從 1972 年起兩年內撥出 20 億元，作為加速農村建設以及農業發展的經

6 長期而言，土地使用受土地私有的束縛，無法從事規模經濟的利用。尤其在工商業快速發展的 社會，土地使用問題會變得越來越嚴重。

7 「發展榨取」指的是，「從政策上採取措施來促進台灣農業生產量的提高，以製造人力及物業 的「剩餘」，並將此種「剩餘」轉調非農業部門（廖正宏、黃俊傑與蕭新煌，1993）

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費，並且於同年頒布了「加速農村建設九大措施」。此項農業政策被認為是代表 了自 1946 年後，台灣農業政策從過去地「擠壓」逐漸走向「平衡」。

國民政府遷台後，在台第一期地土地改革計畫，推動時間依序從 1951 年 6 月 7 日，國民政府公佈實施「耕地三七五減租」，1952 年 6 月 4 日公佈「台 灣省放領公有耕地扶植自耕農實施辦法」，1953 年 1 月 26 日公佈「實施耕者 有其田條例」。四年經建計畫開始實施。

在國民政府遷台的第二年，三七五減租條例、公地放領、耕者有其田條例地 公佈，實是台灣農業發展最具有影響力的決策。根據蕭國和 (1991) 表示，這三 項政府政策所帶來的實質意義有三：（一）耕地三七五減租條例，它減輕佃農負 擔，同時紓解地主與佃農間不平等的嚴重關係。（二）公地放領政策的公佈，其 內涵精神在於政府以公有土地，大量放領給自耕農、佃農與雇農。可說是「耕者 有其田」的最具體表徵。（三）耕者有其田條例的公佈，其中規定地主除保留其 耕地七則至十二則水田外，其餘政府徵收，轉放給現耕農承領。此情況下，台灣 農民具有自耕農身分者隨之不斷增加。

台灣自 1950 年代完成了第一次地土地改革之後，對於農村社會產生的影響，

不單是改革了租佃制度扶植自耕農成長，促進農業生產量提高，與此後便開始轉 移土地投資於工商業之中。

如表 2-1 所示，第一期農業改革期間的各項重大條例與措施顯示，廖正宏 等 (1993) 認為，第一時期是從土地改革完成的 1953 年開始，到頒布「加強農 村建設重要措施（即通稱九大重要措施）的 1972 年為止。當中的農業政策的特 徵在於它的目標、策略和手段都一直是在透過「擠壓」以進行成長，另外可從蕭 國和(1991)的研究資料中顯示，從 1953 年起，國民政府開始實施一連串的五期 四年經建計劃之下，可以清楚地發現到，整整 20 年間的國家經濟政策也可以發

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農工業發展不平衡等現象嚴重。自此，各界開始探討其原因及提出各項改進農業 產銷等技術層面的建議外，同時注意到相關法規制度對於農業長期發展的重要性。

一般認為，約在 1968 年左右，是台灣農業成長開始面對衰退之時，明顯的特徵 有農業的產值年成長率開始下降，尤其是普遍作物和特用作物；農業勞動不足，

過去剩餘的人力已不復存在；農場工資也開始上揚，上漲的速度比工廠勞工工資 還快。在此一階段（1968 年至 1980 年間）由美國進口大宗穀物，影響台灣的 稻米產銷，更剝奪農民兼種雜糧的收益，加上當時的國營企業－台糖公司和大宗 穀類進口商，趁時兼營大型養豬場及養雞場，因其規模大、成本低廉，故較於一 般農戶的副業來得有利，使得農家養豬、養雞也備受打擊，收入大受影響，這是 造成農民所得偏低的因素之一，亦反映出當時台灣農業長期衰退與工商業明顯發 展不均的現象（吳田泉，1993）。

隨之是農業政策的變遷與過渡時期，大約發生在 1973 年到 1980 年間，尤 其是隨著 1973 年農業發展條例地頒布。在 1973 年公布的農業發展條例，至 1975 年發佈的施行細則後，如表 2-2 的相關法規中可以發現，1975 年至 1980 年間各項政策的基礎在加強土地利用效益與基礎建設為主要。並根據蕭新煌 (1983) 的研究指出，農業發展條例與其細則於當時而言，較具有深遠意義的有，

農業發展基金的設置（第 5 條）、劃定農業專區（第 15 條）、委託經營不以租 佃論（第 20 條）、鼓勵家庭農場擴大經營面積（第 29 條至第 24 條）、提議農 業保險（第 33 條）與本條例計畫實施訂為十年（即 1983 年 9 月 2 日）（第 38 條）。再由表 2-2 所示，1975 年農業發展條例施行細則發佈後，至 1976 年 的非都市土地使用管理規則，是為保護農地而生；這些農業相關法規的主要特色，

是企圖改變土地改革以來一直存在的小農經營方式，從土地使用的方式，希望藉

「共同經營」、「委託經營」或是「輔導農民購買農地貸款」，來推廣擴大家庭農 場經營規模（廖正宏等，1993）。由此可發現，此時的政策與法規開始有社會安 全與社會福利的意義存在，也由過去「農業生產」為主軸的政策，納入了「農民」

項目為目標的雛形出現。