新園農場開發案例之政策意涵

本研究針對台糖農地轉作工業開發的過程，透過新園農場的案例能了解到土 地的釋出，在公部門主導策畫下，加上台糖公司本身缺乏對於土地資產的規劃想 像等，尤其以側重工業發展的前提下，從早期「獎勵投資條例」開始至目前的「產 業創新條例」，從中皆可了解到政策為了提供良好的投資環境並提供土地優惠等 作為吸引廠商開發的誘因，但實際上，目前的作為與發展所帶來的後續影響是備 受質疑，以下就當前台糖農地釋出的問題與本研究結果，討論其發展的問題以及 未來規劃意涵。

168 一、台糖土地處理之政策意涵

（一）農地農用原則

台灣目前引以為傲的經濟發展基礎是「以農養工」到「以工代農」，然而「以 農養工」反映了整個具體的歷史進程，台灣的農業歷經了土地改革、肥料換穀等 政策為整個國家經濟創造了相當龐大的外匯，支持了台灣的輕工業發展到日後的 工業開發，但相對另一方面，「以農代工」到「以工代農」的印象也限制了台灣 對於農業的想像，使得目前對農業的理解被侷限在已完成階段性任務，農業在促 進了工業發展之後，它的階段性任務便完成，這一類的現代化「線性思考」模式 使得人們經常認為農業是過去式、農業不再是現代產業，而從事農務工作已成為 歷史。

台灣的農業結構如本研究第二章「台灣農地政策與制度」所述，在 1953 年 到 1968 年間，計劃經濟的因素開始在台灣推動了第一波綠色革命（機械耕耘、

化學肥料、品種改良），在此時台灣農業產值開始大躍進，產力大幅提升，這時 候政府也開始利用各種手段掠奪農業剩餘價值，有形的資本流出：肥料換穀制度，

讓農民開始使用穀物換取肥料，無形的資本流動：農業與工業部門間的不等價商 品交換，例如低糧價，農業在這時候開始走入產值被貶低的時刻，也開始有勞動 力的流失，家戶內的農工分工等，一切都是為了工業發展而生，而這時期被稱之 為以農養工，然而這也是台灣農業結構轉變的開端。

1960 年代，聽取美國對台的經濟建議所做的政策改革，開始從原有內需替 代轉為外銷導向，因而制定了一系列的獎勵投資政策，其中以降低賦稅與土地的 提供為政策重點，至 1960 年代以來，工業區因投資政策開始林立，土地政策也 隨之改變，進而也影響了農業發展的結構。

在這樣的農業結構轉型下，台糖的土地不知不覺間也以小則幾十公頃，大則 數百公頃的方式不斷地在消失，這是台灣近年來損失最大的農業資產，透過本研

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院農委會，2011）。即欲開發農業土地必須證明該農地是必須且唯一的開發選項，

也就是沒有其他可行性替代方案，藉此強調農地農用之原則，以避免強徵農業土 地，過度輕率開發農地轉作工商業使用。

（二）台糖土地信託

2008 年「台糖土地信託運動」的發起，由橋仔頭文史協會、台南社區大學、

台灣濕地保護聯盟、荒野保護協會－台南分會、OURs 都市改革組織、千里步道 籌畫中心……等單位共同發起（蔣耀賢，2009）。

本質上，信託制度是一種以「信賴關係」為基礎的法律關係，建立在資產擁 有委託人與具有專業管理能力的受託人之間，可在不違法的情況之下，依據委託 人的信託目的以及執行方式與受益人的需求簽訂信託契約。台灣在 1996 年建立 了「信託法」，而於其中第八章說明「公益信託」（2009 年 12 月 30 日修訂），

其定義為：「稱公益信託者，謂以慈善、文化、學術、技藝、宗教、祭祀或其他 以公共利益為目的之信託。」而面對台糖土地問題，基於台糖前身屬國營企業，

轉型的過程又屬公股佔絕大多數的背景，資產處置的正當性，是否能夠建立於「環 境公益信託」之上是值得深思的。

台糖土地當初從日本手中接收的 11 萬公頃多公頃，萎縮到如今的 5 萬公 頃不到，眾多大面積且完整的優良農地，60 多年來持續在台糖手中消失。追究 其原因，台糖在停止製糖後，虧損連連，但身為國營事業的角色開始不得不依靠 變賣土地，或從事土地開發利用，來增加公司利潤，然而這也是目前台灣最優良 的農業資源不斷喪失的主因。

1990 年台糖成立土地開發處，正式將土地列為公司營運項目之一，在「有 效利用土地資源提升附加價值……加速公司經營轉型，達成轉虧為營的目標」²⁴

24 台灣糖業股份有限公司 (1997)。台糖土地綜合開發利用計畫。台北市：台灣糖業股份有限公 司。

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的目的下，開啟台糖公司將土地開發作為營運的政策，加上不斷地配合政府政策 以不同的形式釋出、轉售大量土地，就本研究中新園農場開發案可見，台糖在面 對政府政策或是民間開發皆是來者不拒的態度，可見台糖缺乏對土地資產的規劃 與維護。「台糖土地信託」的推行，最主要的是期許台灣的土地政策以及國營企 業轉型之際能夠有進一步的思考甚至是批判，並且能建立起一個合理的政策體制 和公平地利用土地資源。

以公益信託的方式來進行棲地保育與史蹟維護，在英國及日本都已有數十年 以上成功的案例，具有生態與文史價值的資產都能獲得妥善的經營與管理。蕭新 煌 (1987) 認為每一個國民都應該有平等的機會，享有同樣清潔的空氣、水和平 等的生存空間。以此為基礎，台糖的土地資源理應被視為公共財的前提下，透過 環境信託根本的出發點是「信託環境」的概念，將台糖現有大量的土地資源交付 到「可信任的管理者」手中，藉著信賴關係的制度，將公共財轉移給可以信任的 管理者（其中可為團體或是個人）。其目的是為了保護自然資源、糧食生產資源 以及人文環境以追求全體的共同利益。將此觀念運用在台糖現有農場的土地資源 保護上，台糖應體認其社會責任，協助全民保護台灣最重要的農業生產根本。

二、總結

本研究結果，係指出台糖土地的釋出缺失，新園農場的釋出引來周遭居民的 不滿以及抗爭，無疑是對於農田轉作為工業開發後，未來會有環境汙染與其他社 會資源受瓜分、掠奪的疑慮。而以此為開端，讓人重視到台灣現今最優良的農業 生產資源正在不斷地流失，幾乎是以毀滅農業的狀態來扶植少數財團，使財團日 益壯大，開始投資海外或是同業低價競爭，將經濟資源不斷往外投注後，再回過 頭來掠奪台灣的土地、農業產值，這過程無疑是惡性循環。

都市化、工商業快速發展以及各項以經濟發展為前提的政策規劃，宛如一頭 怪獸不斷地鯨吞蠶食著非都市地區的土地、農業用地甚至是身為國家糧食命脈的

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台糖農地，透過圈占這些相對便宜的土地來獲取更多的利益。就目前的狀況來說，

無論是工業區或是科學園區都已經是浮濫編制與施設，然而公部門仍將「工業開 發」視為增進經濟成長的合作關係，透過各項獎勵投資提供了大量的土地優惠，

並為了吸引廠商設廠，不論是行政院的「大投資大溫暖」、「促進產業升級條例」

以及現今的「產業創新條例」搭配著「區域計畫法」的非都市土地變更審議流程 下放地方政府後，更是簡化了一切審議程序。使得開發廠商巧立名目規避法令，

便可免於舉辦公聽會或說明會，這等同無民眾參與的程序，開發廠商更無須提供 開發資訊給公眾了解，除此之外，對於開發是否會造成環境影響，環境影響評估 的流程也因法令規範，低於 10 公頃以下可免於環境影響評估，可見開發設廠以 個案申設，只要不超過法令規範的面積，開發廠商也能規避環評。開發無須為周 邊居民負責也無須為環境負責，皆顯現官商勾結為追求經濟成長，犧牲環境與民 眾權利也在所不惜。

政府政策浮濫圈地供給財團開發，是政策的歷史因素，加上地方政府財政需 求，甚至是財團的利基，造成公部門與少數既得利益者的「合謀」不斷地運作，

過程把台糖的土地捲入其中，在台糖農場一塊一塊被切割分食時，犧牲了糧食生 產的根基、犧牲了農村，更是剝奪了周邊居民的基本權利。土地跟一般的商品不 一樣，因為土地有不可增加、不可移動的特性，所以土地的價格絕對不是用所謂 客觀市場機制來決定的，土地是經濟商品更是政治商品（徐世榮，2011）。目前 各項計畫與政策打著為地方經濟成長、地方公共利益的名號而來，但實際上幾乎 都是少數人在做決策，誰擁有較大的權力，誰的利益就能夠變成「公共利益」， 也使得土地只剩下經濟價值的存在，土地利益的操弄無疑是個野蠻的過程（如下 頁圖 6-1 所示）。

173 資料來源：本研究自行繪製。

自 2011 年開始歷時三年，由新園農場自救會會長許東源等人號招許多農民，

尋求非政府組織與專家學者的協助，透過抗爭、陳情以及多次召開記者會等方式 來表達訴求，要與工廠爭地，要求維護家園農田原貌，然而歷經了法律程序上，

訴願的駁回，再次由自救會一方提起行政訴訟，要求「撤銷高雄市政府對新園農 場土地分區的使用變更」，經過多次公開程序庭後，於日前 2013 年 12 月 3 日 高雄高等行政法院判決駁回居民的請求。

一方面，可見大量的台糖土地被轉租做為工業使用，影響了台灣的糧食生產。

一方面，可見大量的台糖土地被轉租做為工業使用，影響了台灣的糧食生產。