土地與環境倫理層面的探討

作為環境倫理的視角之一，土地倫理是在李奧波 (Aldo Leopold) 所提倡下，

不僅侷限於西方文化脈絡的發展，而是在流變中的人地關係，人與土地、環境與 生物界間如何相互對待的整體反應。合乎倫理的土地政策必須承認和保持政策平 等的最基本原則，每個人對於土地利用決策應具有道德上和政治上的平等。土地 政策在協調人地關係中扮演著相當重要的角色，在傳統的土地政策中，多半只著 重在人對於土地的「分配」與「利用」，然而土地政策或開發計畫應遵循之倫理 原則，是須要從土地倫理的角度面做最根本的執行。

一、土地政策關於「社會公平」的倫理原則

（一）決策程序的公平

土地政策的決策程序作為分配土地資源的方式之一，其過程應尊重大多數土 地使用者的意願並強調公眾參與性，而合乎土地倫理的土地政策除了維護環境保 護之外，也需要保持參與平等的準則，每個人都有對土地利用的決策過程有所平 等，且為了要避免決策過程淪為形式化，有必要要求土地政策決策過程時，必須 做到公平、完整、均衡地分析考慮土地利用的各項觀點。

然而就新園農場開發案作為觀察視角，土地政策的決策程序著重於經濟發展 的推動時，綜合下列敘述所言，在參與開發個案的過程中，非政府組織與專家學 者皆對決策程序有所想像與看法，因為在過度重視經濟發展的體制下，決策過程 會偏重於特定產業的發展與需求，另外，除了個案本身的開發爭議，並清楚地看 出台糖在處理土地資產的現況也面臨著許多程序上的問題。

在這樣的經濟發展的推動，我認為它是有欠成熟，也有欠周詳，它並沒 有把這樣的一個系統給計算進來，尌是說你怎麼老是挑農地？而且尌 是……應該尌是說圖方便啦！台糖的土地比較大，一次我可以取幾十公

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頃一兩百公頃，我們現在看到的現在所有的發展，幾乎都是這樣。

（CUR-1 2013.05.09）

參與新園農場開發案的基金會研究員提及，在接觸過的台糖基層員工皆表示，

面對目前公司本身在處理土地資產的方式和政策幾乎沒有自我規劃外，決策的權 限也不在台糖自己手上。

台糖他們基層的人也是認為說土地不應該這樣用……其實他們也都是 跟一般的農民一樣，想要保有這一塊土地也不支持這樣的開發，問題是，

這不是他們能夠決定的，決定的人是誰呢？是經濟部，這才是他們的主 管機關，那經濟部一開始尌同意把這塊土地給出租了。（NGO-1

2013.04.17）

台糖主管階層的決策單位在面對來自經濟部、地方政府或是廠商需求時，往 往都是配合需求，而決策與評估等程序與問題的審視，皆視為政府職責。

我單純只是說把地釋出去，你要設廠的這些條件你要符合，你要開發要 怎樣，要經過那些程序、要政府單位去把關呀。（TSC-2 2013.05.03）

但還是有接受訪談的台糖基層員工，在受訪的過程中提及自己對於台糖農地 再利用的想像，認為這些農業土地是相當珍貴的，必須妥善保護與限制：

一方面我也想到要讓土地活化，而在我個人的觀念裡面，我一直認為說 農地不要再釋出了，其實我也寫過一篇資料給公司，農地的部分不管都 市非都市都一樣，只要是農地的部分，我個人都是建議不要再動它……

在我的想法中，我尌很不希望把農地釋放出去，因為農地釋放出去後，

政府現在是有訂法令可以允許使用，審查要點，做了很多項，關於農地 可以去做什麼使用，但我的觀念是不管做幾項，關於農地這一方面盡量 不要再去動它了。（TSC-1 2012.05.25）

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無奈的是台糖主管階層決策的態度，往往是政府單位規劃好需求，或是申設 開發單位要多少就給多少，任其瓜分、決定的情形時常發生。

廠商要多少面積我們不管啦！因為他們是需求的，我們是不管他需要的 面積要多大，因為他們是需要經過經濟部工業局他們去審的呀！去看他 們是不是需要這麼大的面積的，比如說他審了 9 公頃、5 公頃或者十幾 公頃，經過他們的審查是需要這樣，那我們那邊的土地有這麼多尌釋出 這樣。（TSC-2 2013.05.03）

就法律層面而言，台糖本身的確沒有義務把關以及負責規劃開發，但身為土 地資源的所有者，理應有自知與資產規劃。除此之外，就大方向來看，從日治時 期以來，台糖接收了 11 萬多公頃的土地，歷經了扣除撥交、放領的土地，仍保 有 5 萬多公頃，其中 4 萬多公頃是屬於農業用的農場土地，在長期的管制，絕 大多數的土地沒有興建農舍或是違章工廠的侵入，且因早期大量種蔗的需求，這 些農場皆有良好的排灌系統，並保持著面積廣大、完整的地貌，一直是台灣最優 良的農業生產資源，台糖的土地在農業的生產上扮演著相當重要的角色。

台糖土地開發必須受到重視的是公眾利益的部分，然而台糖沒有參與任何決 策的實質權力，本身也對於土地資產沒有規劃的想像，對土地資產的定義一直是 模糊不清的，以致於當國家政策偏重特定產業需求時，台糖便只有奉命行事，而 忽略了台糖農地不單是公司的私有資產更有其公眾性，其有公眾利益更要需重視 與維護。

（二）政策內容的公平

而關於生態公平的土地政策，也是土地倫理最重視的，在人與土地中的其他 生物和非生物要能同等分配並共享土地資源。

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然而從目前新園農場開發案裡申設的廠商來看，皆是由經濟部所提供的促進 產業升級條例（2006 年前申請）與產業創新條例而來，其中所提供的租稅減免 以及土地優惠等，可見政府政策內容是有所偏頗於特地產業，台南社大研究員吳 仁邦也有所看法說明如下：

當初這個產業特別條例去弄成這樣鼓勵廠商來挑這個地方，然後你看它 又是台糖農地，一定是當初經濟部從行政命令下來尌有問題了，因為大 家都是全面性都在排擠、都在反對你這種不是用工業區去發展的工廠，

你現在又容許這個地方新園農場，甚至是未來九鬮農場都會被弄下去，

這整個都是你去推這樣的東西，那你行政院這個產業條例是怎麼樣？完 全都不考慮環境的成本……。（CUR-1 2013.05.09）

新園農場的開發，作為台糖釋出土地做為工業使用的方式之一，可以見得長 年以來這種國有私用土地的利益分配多半以掌有權力者決定其使用方式，這也顯 現出目前利益分配的最大缺失是沒有重視到長遠的規劃與對於土地資源利用的 想像。

最主要尌是說，我們辦的業務，幾年來涉及到土地的問題，我們感受到 的，上面的要去等國家政策去改變啦！不是我們下面去改變，這樣根本 尌沒有辦法有改變，像現在尌是高雄縣市合併升格，尌是牽涉到國家統 籌分配款的問題。（TSC-4 2013.05.15）

綜合以上台糖基層員工的論述，新園農場開發案顯現出目前政策內容的缺失，

就台糖基層員工在處理土地問題的經辦經歷作為觀點，然而最根本的解決之道是 在整體國家的政策規劃，且在縣市合併之後，高雄市政府只單方考慮如何爭取統 籌分配稅款的思考是有欠妥當的。

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（三）土地利益分配的公平

土地利益分配的公平，與土地政策內容所探討到的公平息息相關，且要妥善 處理人與自然間的利益關係，更要注意當代與後代子孫之間代際利益的公平，所 以既要考慮到近期的利益外，長遠的利益是更重要的，必須顧及到原土地所有者 的利益，又得關注到土地使用者的利益，土地資源所營造出的利益轉移與價值分 配的關係，影響到土地利用結構的調整與佈局，於此，皆須避免損害到民眾的利 益，而且要注意到公權力決策與民爭利的傾向。

從國家整體的利益分配作為視角，台糖土地雖屬公司私有，但占國家農業用 地比重之重理應妥善分配、規劃，就此點而言，台南社大研究員吳仁邦也說明了 對於國土規劃法的期盼，作為土地利益分配的基本法源依據，必須是糧食安全、

農業生產條件的長遠利益為根本原則。

國土規劃法，應該早尌應該要先出現的了，那你國土規劃法這整個大區 域我們是要發展農業特區，農業專區那你應該要好好從水跟土壤養成，

種出安全的糧食提供給這些的所有人民哪！（CUR-1 2013.05.09）

當工廠確定進駐時，除了農場土地本身會有污染疑慮外，周遭的私有農地也 面臨到受牽連的風險，從土地可能因在工廠旁邊而影響地價，再者，環境污染是 不受限於土地分界，是有流動並大量擴散的可能。

其實這邊所造成週邊的利益侵犯尌是周邊的農地會受到因為開發成為 工業用地後，它的土地價值尌會下降了，因為有工廠工業的污染，那相 對週邊的農地價值尌會下降了。產值，還有那塊土地的土地價值，也怕 會來地上農作物的農產品是有受到污染的。（NGO-2 2013.05.20）

二、土地政策關於「生態保護」的倫理原則

土地政策或開發的執行過程中，要始終堅持善待土地、尊重土地的生態功能，

維持著保護土地生態系統的理念。人類是屬於土地的共同體，有必要負起保護土

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地資源和環境的義務，所以一般而言，在提出土地政策與選擇土地政策執行時，

地資源和環境的義務，所以一般而言，在提出土地政策與選擇土地政策執行時，