小結

台糖公司原是經濟部所屬之國營事業，其主要的業務包含砂糖產銷及相關多 角化經營之事業，並在政府政策規劃中，肩負著穩定農村經濟之政策的責任。且 於戰後十餘年間，砂糖的外銷始終是台灣外銷第一位，對於經濟的貢獻相當卓越，

然而近年來國內外經濟結構轉變，糖業在整個經濟比重上逐年降低。因此，台糖 公司於近年來積極拓展多角化經營，朝向觀光育樂、休閒產業、精緻農業、食品 加工、生物科技、商流事業、物流暨油品事業、量販事業、營建商業大樓及住宅 之土地開發事業以及海外投資等方面發展，在公司企業轉型中，各事業部門積極 地拓展多角化經營的模式（台糖公司，2011）。

至今，台糖公司已明確規劃以「土地開發」與「生物科技」事業為主軸發展，

而從中觀察發現，台糖公司成立時至今的土地數量變遷，以及單方焦點討論台糖 公司自主擬定的土地釋出計畫有助於了解台糖的土地開發與經營模式。

由土地變遷與土地釋出的實際操作情形，歷年來，台糖公司土地的取得、土 地面積異動、土地釋出方式以及現況結果的內容整理，反映出部分現實：台糖在 土地決策上多處於被動的角色，釋出的選擇也無主導權，導致其租售出之土地，

名為「釋出」實質上卻是遭受到不合理的「掠奪」，即便台糖本身已從國營事業 體系逐步轉型為公司化，土地開發的主導權依舊是掌握在政府手中。

台糖土地釋出的全貌不單是探討其公司內部的組織計畫研究，更應該將其放 置在整個台灣政經環境變化的脈絡之下，台糖土地「被掠奪」的定義，應擴展到 台糖公司的自營農場近年逐漸被轉為非農業使用，不只侷限於所有權的轉移。在 經由本研究個案－新園農場開發案作檢視，用以了解真正主導台糖土地釋出的環 境、制度及行動者的論述。

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自 1960 年代後，配合工業發展需要，台糖公司在這五十年間陸陸續續釋出 7,000 多公頃農場土地作為工業用地，至 2005 年台糖為活化土地資產，也推出十 筆土地招商，面積高達 1,000 多公頃。用以配合行政院所提出的「大投資台灣計 畫」，其釋出土地的措施一直執行到 2009 年底，甚至到了晚近更多工業區用地需 求，多數農場被徵收，面積都是動輒數百公頃。例如：國科會需求的中科三期使 用了后里農場與七星農場、中科四期使用的大排沙農場與萬興農場、南科路竹基 地（現今高雄園區）的路竹農場與本洲農場以及由地方政府報編開發的各式大小 工業園區等等，粗略估計台糖公司將近有 10,000 多公頃農場土地，轉用為工業 用地（洪天財，2009，研究樣本期間為 1991 年至 2007 年）；而本研究個案之新 園農場也屬由地方政府報編開發以及配合「大溫暖大投資」計畫之一。

一、配合政府政策釋出土地的必然性

係因台糖公司逐步轉型公司化後，經濟部仍持有股份八成以上，在經濟部指 派董監事之下，台糖公司依舊須完全配合經濟部之政策需求走向，尤其當經濟部 著重於工商業發展，為提供較為優惠之投資環境而協助廠商取得工業用地，台糖 在外部政策要求配合之下，只能釋出土地。

至 1990 年代開始國家經濟建設計劃，開發新市鎮、新社區以及區段徵收開 發，甚至是平地造林、環保造林等土地的提供，大致也都是台糖農場為主；以往 還有報編部分農場用地做為工業區外，1996 年後，各地方政府和民意機關，為 爭取中央投資與建設、為開發而圈地，多數都以提供台糖公司之農場土地做為條 件來爭取支持。

台糖公司因其內部人事組織仍為政府單位所指派，加上外部政府政策的走向，

土地釋出的方案，台糖只能扮演配合政策釋出土地的被動角色。

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二、台糖公司土地活化與土地釋出的關係

台糖公司於 2006 年由前董事長余政憲所頒布之「土地活性化」政策，主要 是針對停閉糖廠的土地再利用、休閒產業與文化園區經營，政策中大量採取委託 民間經營，預期能創造台糖資產地有效再運用，同時也帶動民間投資的目標。但 實際狀況，多數停閉之廠區仍是閒置或經營不善的狀況，加上近年出租農地提供 外界承租耕作，導致如香蕉、鳳梨等作物價格大幅波動，被農委會要求配合限制 出租（洪天財，2009）。另一方面，大面積的農場土地更成為地方政商權勢覬覦 的目標。且土地活性化的目的與配合政府政策釋出土地的定義模糊不清，也導致 原為再利用土地增加公司內部營收，又參雜配合政府經濟政策，獎勵工商業投資 為主的目的在其中，使台糖公司的營運營收受瓜分。

根據洪天財 (2009) 的資料顯示，「土地活性化」的土地利用計畫，還有配 合政府政策提供台南以及中部科學園區、高屏大湖、台南蘭花以及屏東生技園區 等重大建設用地。顯示台糖公司內部政策與外部配合政府政策地劃分是模糊的，

土地開發與利用，目的為何？對台糖公司本身而言，土地活性化地利用計畫與釋 出土地方向不相牴觸，亦即提供招標給予民間投資，和協商直接釋出土地供廠商 使用，只差別於招標或協商的方式不同，而基於國家政府的立場而言，都是土地 活化再利用。

但這樣的模式，對於台糖公司的土地投資，在沒有審查流程的建立與良好的 投資計畫下，除了造成台糖土地資產不斷流失外，政府沒有建立起台糖土地皆為 優良農地的思維，並做出有效的管控和調配，更使得許多農業政策的說法完全矛 盾，說明著要提高糧食自給率和保存農地，但卻依舊不斷地模糊台糖公司的規劃 方向與政府政策的目的，根本背離土地倫理的思維。

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再加上，台糖接收了日據時期為生產蔗糖所強佔的農地，理應歸還給農民或 是歸為國家所有，但因政治因素的考量，最終台糖轄下的土地皆歸為國有財產局 管轄，其中有九成的股份為經濟部所有，造成了台糖土地公私不明的現況，在面 對到經濟部因政策所需時，就必須須無條件配合提供土地使用。這種定位不明的 狀況下，讓台糖宛如政府的土地提款機。

三、農地釋出對環境的影響

就資料顯示，台糖目前所釋出之土地的類型，少數為工業區之用地外，大多 均為都市邊緣的農業區或屬非都市之農牧用地為主。隨著政經發展的變遷，農業 政策也隨之變革，1960 年代以農業扶植工業發展開始，政府政策訂定了「獎勵 投資條例」，並編定相當多公有土地做為工業用地，且在有條件之下也將私有土 地變更編為工業用地，目的除了營造投資優惠外，也為簡化變更用地的程序以縮 短設廠的工時，並藉此推動地方發展。

在 1973 年訂定了「農業發展條例」，但是在政府「重工輕農」的政策下產生 了維護農業生產卻又讓工業強勢地掠奪土地資源的情況發生，農業變更作為其他 用途的情況不斷出現。而且至經建會在 1996 年所主導的「農地釋出方案」出現 後，大量釋出農地用以提供重大經濟建設的土地需求合理化。然而再加上加入 WTO 後的台灣，農業經營此時面臨內部政策與外部自由貿易市場的強烈衝擊。

農業用地的功能性，不單只是提供糧食生產，還有環保調節氣溫與水質過濾 等生態功能，另外也具景觀綠化，提供都市的休閒生活功能，也是所謂的「三生 事業」。但無法源依據和其他使用收益競爭，在都市擴張與人口增加以及工商業 經濟急速發展之下，農地很容易被轉換作為工商業用地使用，未來便很難回復農 業生產。因為交通便利、地價低廉等因素，便是釋出變更成為工商業用地的最佳 區位，未考慮到當轉用後，造成環境污染與周邊生活品質惡化的外部問題產生，

再者也使農業生產用地面臨短缺，影響糧食生產自給率的問題隨之出現。農地的

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價值並非僅侷限在農業產值之上，並非只用商品價值來做衡量基準，在釋出農業 用地前，其政策考量應以對生態之衝擊為首，未做規劃之釋出方案，所產生的外 部效應是不可預期的，例如：因土地使用變更使周邊交通利用受其影響變得混亂、

環境受污染甚至是生態遭受破壞等，故在釋出農場農地前，應對其周遭地區位因 素和土地用途多做考量與規劃。

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