新園農場之發展 脈絡

一、上位計畫及產業發展政策影響

（一）所屬區域計畫或都市計畫

國土綜合開發計畫（草案）配合國家社會產業經濟之發展，透過土地、自然 資源的經營管理建立，各部門計畫、區域計畫等如交通、產業、住宅、環境保護 以及觀光休憩等確立發展方向，以及對人口、產業及公共設施之空間配置，並對 土地、水以及自然資源等做好良善的規劃，是指導國家實質建設目標性、政策性 的長期發展綱要計畫。然而，國土綜合開發計畫法（草案）立法通過前，區域計 畫為當前國土空間最高法定指導計畫（如圖 4-2 所示）。

圖 4-2 台灣空間開發計畫體系分級圖

資料來源：公鼎開發企業股份有限公司 (2012)；本研究自行整理繪製。

如開發業者之開發計畫書內容，有關國土綜合開發計畫，相關工業區區位調 整方向與發展策略並整理引述如下：結合地方生活圈建設，配置整體工業區位；

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因應產業結構變化，規劃工區發展區位；疏導過密地區工業發展，減緩集中發展 壓力；改善發展遲緩地區發展條件，引進適當產業；兼顧環境保護與永續經營目 標，選定適當發展區位（公鼎開發，2012）。

國土規劃體制把台灣土地分成都市與非都市兩個系統，並把政策重點擺在都 市計畫的部分，而把其他超過 80%的全台土地，也就是非都市土地使用，劃歸區 域計畫體系，並以現況編定方式，進行鬆弛的行政管理（林育諄，2010）。且國 土綜合開發計畫尚未成為法源依據，目前開發業者大多是依據其需求來擇定開發 之區位與範圍，並提出開發計畫之申請，並一併變更使用，這也導致原區域計畫 的結構崩解。對此，台糖公司員工也於訪談的內容中提及相關問題，與對此一問 題的態度和看法，如下：

台灣的國土規劃政策還沒有成為法源，這是台灣的土地規劃最失敗的地 方。現在整個地方政府因為沒有這個國土規劃政策的法源，所以他們都 引用區域計畫法和非區域計畫法、地方自治，非都市土地用區域計畫法、

都市土地用都市計畫法去走，那要是你有上位法源國土計畫法的話，你 要依區域計畫法還要再去看國土規劃政策，可是因為今天我們的國土規 劃政策沒有讓你成為法源依據，所以造成地方政府依照都市規劃法或區 域計畫法下去規劃，所以這是法源上的問題。（TSC-5 2013.05.15）

如同開發業者在開發計畫書中所引述「台灣南部區域計畫－第一次通盤檢討」

之內容：

……以高雄為例，將高雄縣、市畫為高雄都會生活圈，旗下再細分為高 雄、岡山及旗山次生活圈。例如岡山要以「生產、居住」功能為主，配 合高雄、台南的工業發展形態，以科技產業為主，加強對外交通聯繫，

而形成岡山次生活圈。

或「台灣南部區域計畫－第二次通盤檢討（草案）」：

於建設地方生活圈之基礎上，將高雄工業發展融合入其中，...另配合 高雄港口海運中心之設置，發展高附加價值之再出口工業及港埠關聯工

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（四）課題：路網結構易形成交通瓶頸。對策：配合台糖農場再開發之 聯外交通一併改善。

（五）課題：缺乏東西向主要聯絡道路。對策：規劃設計岡山地區東西 向聯絡道路。

（六）課題：區域排水設施的疏濬整治。對策：落實推動土庫、潭底洋、

竹仔港等相關水利工程建設，並加強日後的養護修濬。

（七）課題：都市計畫缺乏導引市鎮中心發展功能。對策：配合智慧科 技工業園區重新予以定位檢討。

綜合開發計畫中提及「台糖農場土地再發展」在，路竹區域內共有三處台糖 農場：本州農場（部分在岡山境內）、路竹農場與新園農場，此三處台糖農場的 區位條件與台糖公司在不製糖之後面對農場轉型的壓力下，根據原高雄縣綜合開 發計畫之地方政策綱要計畫，路竹農場與本州農場基地在爭取科學園區未果後，

擬以與台糖公司合作開發設置經濟部工業區，以附加價值高之科技智慧生產園區 為主（現已成為南部科學工業園區用地）。新園農場則依據台糖公司委託外界之 規劃，將提撥約 100 公頃的土地作為都會公園，有助於被和科學園區等重大建 設，提升路竹鄉（路竹區）的居住環境水準（高雄縣綜合開發計畫，1996）。

路竹區位在高雄與台南之南北向交通運輸動脈上，工業生產、農漁貨與外出 工作就學等車輛均穿越過此地，車輛種類多大貨車、貨櫃車等特種車輛，此外，

路竹區的路網結構是為了南北向的區域聯絡而設計，未考量到主要幹道與區域聚 落聯絡道路的銜接問題，而形成了縱向公路幹道、鐵路與輻射狀較為狹小的鄉道，

所以在原綜合開發計畫的內容中也有相關對策，配合台糖農場再開發的規劃，欲 改善路竹區內東西向路網結構，以便連結岡山地區之交通。

以上皆顯示出原高雄縣綜合開發計畫之內容，強調在路竹區的規劃是以工業 發展為主並與岡山區域發展作連結，使路竹區能成為岡山區的衛星市鎮，打造所 謂的「岡山地區雙子城」。

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而在縣市合併之後，高雄市政府經發局相關人員對於開發申設與區域計畫、

縣市發展計畫等，其配合內容與引述也有相關說明看法如下：

按照現在所有的一些區域計畫的原則，我想每一個規劃的過程，一定有 層面的思量，後面要怎麼做改善都會做參考，因為在區域計畫的二通裡 面，它有個原則你可以去參考，它對於這些農業用地，尌像你剛剛講的 大面積的土地會有它的一些原則和條件，什麼樣的條件之下，這地方可 以做一個變更，要符合這些原則你才可以做變更，所以區計二通有這些 條件目標在這，分成優良農地，一級、二級、三級、四級，所以整個特 定農業區也有做一些交叉的比對，所以很多以前的特定農業區，現在上 面很多說不定都不是做農作使用了、都已經過時了，所以有必要再根據 這樣的現況再做個盤點跟將來的規劃，那你這樣想，未來再區域計畫裡 面各北中南東的區域計畫、各縣市的區域計畫，都會把它納進去，所以 以後我們在做產業園區的增設或是民間產業園區的報編，他尌必頇符合 區域計畫裡面那些可以開發的，他才能夠來申請，之前尌有這樣的一個 原則。（EDB-1 2013.5.20）

因此開發業者在根據法定區域計畫再加上縣市發展計畫等，引述其內容以建 立地方生活圈為基礎，皆欲將高雄工業發展、交通運輸與台糖農場再開發等規劃 融入自身開發計畫中，且說明產業發展要以電力及電子業、通訊工業、機械設備 工業、運輸工具業等需求為主，加強在此開發案中的各家廠商之生產製造都是符 合計畫發展的目標產業。

除此之外，現行法定計畫－區域計畫法並未針對各區域計畫之擬定以及審議 階段有研擬民眾參與機制，區域計畫法法規僅規定區域計畫經過核定後，擬定計 畫之機關將計畫突擊說明書交至各有關單位，如地方政府、鄉鎮市公所等分別公 開展示；此於日後開發計畫執行時期，經常會使廠商與當地居民因未做好溝通或 社會期待有所落差等因素而造成衝突。

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（二）相關投資政策

1. 行政院「大投資大溫暖」計畫²⁰

自 2006 年 10 月 25 日行政院宣布啟動 2105 年經濟發展願景第一階段 三年衝刺計畫，俗稱為「大投資、大溫暖」計畫，以因應國內外經社環境的急遽 變遷，而重新審視、調整經社體制與發展方向，指導原則是為增加「增加投資台 灣、創造就業機會、拉近城鄉距離、縮短貧富差距」。其中在產業發展面相，有 兩個重要的計畫：

(1) 營造優良投資環境旗艦計畫：

提供土地優惠、充裕勞動力供應、提供資金協助、提升環評等行政審查效率、建 立促進企業投資機制。

(2) 開創產業發展新局旗艦計畫：

新興產業發展、產業升級轉型、產業均衡發展。根據行政院(2006)第 3009 次會 議報告內容之經費編列所計 3 年總經費 2,003 億元。

而其中「營造優良投資環境計畫」當中提供土地優惠的部分，包含的相關因 應政策有：(1) 國有土地四免六減半；(2) 釋出台糖公司土地；(3) 延長並擴大 006688 措施第 2 期；(4) 協助利用毗連非都市土地擴大投資；(5) 協助未登記業 者聚集地區土地使用變更；(6) 強化工業區及產業資源基礎設施等項目。

對於營造優良投資環境計畫中的「協助未登記業者聚集地區土地使用變更」

的政策，高雄市經發局相關人員也表示相關的看法如下：

農地是真的說很珍貴沒有錯，但是我們認為，你與其讓他再四處流竄，

尌是在每一塊農地的中間都藏著一小間一小間的違章工廠，然後沒有納 管，他對環境的危害大於這些比較大的廠商經過一個正式的計畫提出，

然後進入市政府的管控裡面，我覺得這樣的一個方式對環境的危害反而 是比較小。（EDB-1 2013.5.20）

20 行政院（2006 年 10 月 4 日）。2015 年經濟發展願景第一階段三衝刺計畫（2007~2009 年）產 業發展套案。取自：行政院第 3009 次會議資料。

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針對釋出台糖公司土地，經濟部於 2007 年 5 月 4 日修正之「經濟部審查 專案投資台糖土地措施」，根據經濟部工業局新聞稿表示，為及時提供合宜之土 地供有需求之廠商投資設廠，創造地方經濟發展及就業機會，是由經濟部工業局 受理廠商或開發單位所提之使用計畫，並經經濟部、內政部（營建署、地政司）、 農委會、環保署、台糖公司及地方政府等相關單位共同組成跨部會推動工作小組

針對釋出台糖公司土地，經濟部於 2007 年 5 月 4 日修正之「經濟部審查 專案投資台糖土地措施」，根據經濟部工業局新聞稿表示，為及時提供合宜之土 地供有需求之廠商投資設廠，創造地方經濟發展及就業機會，是由經濟部工業局 受理廠商或開發單位所提之使用計畫，並經經濟部、內政部（營建署、地政司）、 農委會、環保署、台糖公司及地方政府等相關單位共同組成跨部會推動工作小組