第三章 戰後初期政治體制之建構
第三節 台灣省參議會之組織與職權
壹、地方代議政治理論
一、代議制的意義
代議民主（representative democracy）是指由全體公民透過選舉方式選出他們 的代表，由這些代表集會行使統治權，公民只保留定期改選代表或官吏之權利，
120 薛月順（1999），《台灣省政府檔案史料彙編》，頁 477。
121 薛月順（1999），《台灣省政府檔案史料彙編》，頁 476。
平時不太介入政策制定的過程。122
當今各憲政國家，無論是實行三權分立體制，還是實行權力混合體制，其政 府的組成，都必然有一民選的立法機構：議會存在。123
在現代議會政治中，可以說，「人民主權」仍然是議會，也是國家權力合法存 在和運轉的基本原則。它對調節統治階級內部權力分配和防止政府腐敗，以維護 國家的「長治久安」起著不可忽視的作用。124民主政治藉著「人民主權」原則定 期選舉，實質上卻是階級、階層、派別之間力量的角力，進行權力再分配的調整，
以保持權力平衡和穩定持續的統治。125
二、民意機關基本功能
在當代政治學者中，大衛森（Roger H. Davidson）以及裘爾和派特遜（Malcolm E. Jewll and Samuel C. Patterson）的議會功能論最值得我們注意。大衛森將議會功 能分為主要功能和次要功能兩種。主要功能又可細分為三種：制定法律、合法和 建立一致意見（consensus-building）的功能。次要的功能又可分為三種：行政監督、
民意表達和擔任人民差僮（errand boy）的功能。裘爾和派特遜認為，衝突的處理
（management of conflict）和整合（integration）是民意機關兩項重要的功能，民意 機關若能妥善地發揮衝突的處理和整合的功能，則對於整個政治系統的維繫有莫 大的幫助。126
至於本節所討論的省參議會，是層級較高的地方議會，行政長官公署接收台 灣，僅僅數月間，在滿目瘡痍中，成立各級民意機構，這種從訓政過渡到憲政之 議會型態，其功能之不完備可以想見。本節將省參議會之定位、產生、組織與職 權分段說明之。
貳、台灣省參議會之機關定位與產生
一、依據
122 江宜樺（2003），《民族主義與民主政治》，台北：國立台灣大學，頁 150。
123 許道然等譯（2000），B. Guy Peters 著，《政府未來的治理模式》，台北：智勝文化，頁 37-52。
124 曹沛霖（1994），《議會政治》，台北：理藝出版社，頁 31。
125 曹沛霖（1994），《議會政治》，頁 29。
126 朱志宏（1978），〈民意機關的功能〉，《選舉與政治》，期 40，頁 151。
1937 年，國府於抗戰建國綱領中有成立各級民意機關之規定，1938 年 9 月 26 日公佈「省臨時參議會組織條例」，同年12 月 22 日又公佈「省臨時參議會秘書處 組織規則」及「省臨時參議會議事規則」，以圖在抗戰期間，集思廣益，促進省政 興革的效用。1939 年年各省先後成立省臨時參議會，此為國民政府成立後，有省 級議事機關的開始。127
省臨時參議會的成立，其性質只是一個臨時性的參議機關，不能符合民主政 治的要求。於是國民政府於 1944 年 12 月 5 日公佈「省參議會組織條例」及「省 參議會選舉條例」，作為訓政時期試行代議政治之依據。1945 年 5 月，中國國民黨 第六次全國代表大會，曾通過「促進憲政實施各種必要措施」一案，其中第三項 規定：128
在六個月內，後方各縣市參議會應依法選舉，俾成為各縣市正式民意機關，
後方各省臨時參議會於所屬各縣市參議會有過半數已經成立時，立即依法 選舉，俾成為各省正式民意機關。
抗戰勝利後，行政院通令收復區各省的省市臨時參議會，應於該省市政府恢 復後三個月內成立，並應俟縣市參議會成立過半數時，儘速成立省市參議會。因 此各省臨時省參議會乃次第結束，另行成立省參議會。台灣光復後，亦於1936 年 5 月成立台灣省參議會。為台灣有民選省級議事機關的開始。
二、省參議會的性質與地位
在探討省參議會的性質與地位之前，要先釐清當時「省」之定位，方能真正 辨明台灣省參議會之機關地位。台灣省參議會成立之時，「省」的地位是屬於國家 的行政組織，而非地方自治團體，所以「省」沒有地方自治團體所應具備的意思 機關（即議事機關），即使當時有所謂臨時省參議會或省參議會的組織，然從其職 權加以分析，僅係屬於諮詢性質的省政府參議機關，而非省之意思機關（即議事 機關）。真正的的省議事機關，則有待於「省縣自治通則」公布以後，「省」依照 憲法規定的程序，實施省自治的時候。129
在議會諮詢制下的地方議會，其功能僅限於供政府諮詢之用，這種制度大多
127 陳水逢（1967），《中華民國憲法論》，台北：台灣商務印書館，頁 798。
128 陳水逢（1967），《中華民國憲法論》，頁 799。
129 鍾泰德（1966），《中國地方行政》，台北：幼獅書店，頁 80。
行於準備實行地方自治的發展中國家。議會的議員不是由人民選舉，而係由中央 或上級政府任命，議事權力極為薄弱，所有議決案均需報告上級機關核定，且僅 供行政機關參考，毫無約束行政機關的力量。130
當時「省」仍未實行自治，何以有類似議事機關，例如省參議會等項的組織，
這是鑑於民主政治的潮流所趨，且一省的事務非常繁雜，單由省政府決策而兼執 行，不能獲致施政效果，故應有一個足以反映或表達大眾意思的機關，以集思廣 益，促進省政的興革，並作為正式議事機關設立前的過渡組織。131
省議會未成立前，依據中央制頒省參議會組織條例，各省可先成立省參議會，
參議員名額為每縣市一名，由縣、市參議會選舉產生，任期二年，連選得連任。
同時，制頒市參議會組織條例，各直轄市亦得成立市參議會，其參議員人選，則 係由區域公民與職業團體分別選出。台灣省當於1946 年 5 月 1 日成立省參議會參 議員名額，如按前述條例「每縣市一名」的規定，而當時之行政區僅十七縣市，
人數未免過少，台灣省行政長官公署乃建議中央按照人口比例增加。132
對於台灣省參議會的性質與定位，當時中央主管機關內政部民政司長楊君勱 在台灣省參議會成立大會中的講詞，亦有清楚的陳述：133
省參議會的性質，依照建國大綱的規定，省是介於中央和地方之間，負有 聯絡的重大任務，要能完成這個任務，單靠著執行機關還不夠，是需要民 意機關來幫助的。換言之，民意機關，不單是代表民眾，執行機關不單是 代表政府，兩者好像是互相對立一樣的。在過去，歐美各國的民意機關，
只是代表選民的意思，近來民意機關，在代表選民的意思之外，還要代表 國家的意思的。省參議會，現在還是過渡時期，要到實施憲政成立，省議 會實行選舉省長之時，權利（力）就要比較大了。
在訓政體制下，行政權集中於台灣行政長官公署與改制後的台灣省政府，台 灣省參議會是一個具備民意基礎，屬於諮詢性質的省政府參議機關。
三、產生
（一） 選舉方法、名額與資格
130 董翔飛（1982），《地方自治與政府》，台北：五南圖書，頁 155-159。
131 鍾泰德（1966），《中國地方行政》，頁 80。
132 黃哲真（1981），《地方自治概論》，台北：正中書局，頁 154-155。
133 台灣省行政長官公署民政處編印（1946），《台灣民政第一輯》，頁 12。
根據台灣省參議會組織條例第一條規定:「省設省參議會，由縣市參議會選舉 省參議員組織之」。可見省參議員非由人民直接投票選出，而是由各縣市參議員間 接選舉產生。選舉方式為「以縣（市）政府為投票所，用集會方式行之。並應有 縣（市）參議員過半數之出席，方得開會，開會時以議長為主席，議長有事故時，
由副議長為主席，議長副議長有事故時，由參議員互推一人為主席」。投票方法係 採「無記名單記法」，並以出席者總額過半數為當選，選舉結果無人當選時，應舉 行再選，以得票較多者為當選。134
至於省參議員的名額，依據台灣省參議會組織條例第一條規定:「省參議員名 額，每縣市一人」。當時台灣省劃分為十七個縣市，因此省參議員名額應為十七名。
但行政長官公署基於當時本省人口已達六百餘萬，若僅選出十七名省參議員，難 以因應客觀要求，135故經行政長官先向中央請求增加名額，行政院乃於 1945 年 3 月20 日以節壹字第 8458 號指令，同意內政部所提增加省參議員名額之方案。136
內政部所訂的省參議員名額方案，是按照各縣市人口比例增加，其增加標準 為:（一）縣市人口不及十萬者仍為一名。（二）、逾二十萬不及五十萬者二名。（三）
逾五十萬不及一百萬者三名。（四）一百萬以上者四名。
根據上述標準，台灣省行政長官陳儀於1945 年 4 月 2 日公告各縣市應選的省 參議員名額如次：台南縣、台中縣各四名。台北縣、新竹縣、高雄縣各三名。台 北市二名。新竹市、台中市、台南市、高雄市、屏東市、嘉義市、彰化市、花蓮 縣、基隆市、台東縣、澎湖縣各一名，全省共應選出三十名省參議員。137
省參議會並有候補，以備省參議員因故去職時由該縣市候補當選人依次遞補。因 此，省參議員選舉除了正選三十名外，也同時選出30 名候補省參議員。1946 年 4 月15 日舉行第一屆台灣省參議員選舉，這場全省最高民意機關的間接選舉，選舉 人是甫當選不久的各縣市參議會議員，17 個縣市選舉人總計 523 人，有 1180 位候 選人角逐30 個名額，平均當率只有 2.54％（參見表 2-9）。
1946 年 4 月 15 日，由全省十七個縣市參議會的參議員投票選出 30 名的台灣 省參議員。台省第一屆參議員，於1946 年 5 月 1 日全體就職，隨即召開第一屆第
134 薄慶玖（1964），《台灣省議會》，台北：國立政治大學公共行政及企業管理中心，頁 28。
135 台灣省地方自治誌要編輯委員會（1965），《台灣省地方自治誌要》，台中：台灣省地方自治誌要 編輯委員會，頁227。
136 〈台灣省行政長官公署公告〉，《台灣新生報》，1946 年 4 月 4 日。
136 〈台灣省行政長官公署公告〉，《台灣新生報》，1946 年 4 月 4 日。