台灣省參議會推動地方自治之研究〈1946-1951〉

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(1)國立台灣師範大學政治學研究所博士論文. 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 指導教授：朱浤源博士黃人傑博士研究生：高小蓬. 中華民國 98 年 7 月. 撰.

(2) National Taiwan Normal University Graduate Institute of Political Science. Dissertation: A Study of Local Self-government Implemented by Taiwan Provincial Legislature during 1946~1951. Advisor: Chu Hongyuan, Ph.D. Huang Renchie, Ph.D.. Doctoral candidate: Kao, Hsiao-peng. July 2009 Taipei, Taiwan, Republic of China.

(3) 謝誌首先，一切榮耀歸給神，渺小若我，藉著我的手，完成祂要傳達的訊息。獻給天國中的父親，終於完成他的遺願，雖然遲了三十餘年。獻給逐漸失憶的母親，她總是神奇的記得我口試的日子。感謝手足親情，沒有他們的祈禱與扶持，我必成為白首中輟生！如師如友的黃老師，他的和煦與包容，讓我有揮灑的空間。深深感激的是四位口試老師，我的自信與自尊，竟在口試中找回。一路走來，深刻體會到的是人性的善惡，我虔誠的為曾經善待我的人祈福，他們良善的心如春風，溫暖別人也為自己種下福田。又記：在史學界漫天的撻伐聲中，文中的許多人物，曾被賦以負面評價，我像鄉愿般，遲遲不敢將利刃砍下，僅以虔敬的態度，細細記述其事蹟，是因為我真的被他們感動！五、六十年前，若不是這些人殫精竭慮為這塊土地付出努力，如何有今天？反觀今日政治人物做得到的又有幾人？.

(4) 摘要. 摘要戰後的台灣，面臨日本殖民終結、復歸祖國的大變革，台灣民心充滿期待；同時，國共內戰方興未艾，使情勢既變得複雜又添上不安。所以，研究戰後台灣歷史，必須多方面掌握史料，採多面向、辯證的歷史觀照是本論文首要掌握的重點，再以紮實的考證功夫與開放的詮釋視野，重構台灣戰後之歷史論述。本文採歷史結構之研究途徑，由於戰後台灣，面臨的是歷史的巨變，殖民統治的結束，國民政府的接收，外在環境有美國對台政策的轉變、國共戰爭之逆轉、內在政治環境受日據時期政治運動之影響、二二八事件的衝擊、四位省級行政首長的更迭，在整個動態變遷中，所有因素互為因果，牽動歷史的發展方向。這段期間，省級民意機關－省參議會，在長達五年七個月的任期內，全程參與地方自治的籌畫與研議，戮力以赴，成功推動地方自治之施行。本文擬以省參議會為核心，探討戰後四位行政首長在地方自治方案研議過程中，與參議會之互動，以及行政部門之階段性成效，及其他影響決策之結構性因素。在資料引用方面，本論文在前輩學人研究基礎之上，蒐羅更多省政府與國家檔案局之檔案文件，以及進一步引證台灣省諮議會典藏之省參議會議政原始資料，以珍貴之民眾陳情書和參議員之議場發言作為佐證，將有助於本文之論證更為細緻與周全。本文所將呈現於學術界者，其為：一、史料之重現與史實之重建；二、以重現之史實，否證若干定論。精言之，由於地方自治涵蓋要素甚多，其中對未來發展影響最鉅的空間因素－行政區域的劃分過程，將引用政治學的理論與架構，復參以具實證性之史料，用實務之經驗，加以驗證或否證，並作為本文核心探討的範圍。. 關鍵詞：台灣省參議會. 代議制度. 地方自治. i. 行政區劃.

(5) 台灣省參議會影響地方自治施行（1946-1951）之研究. ii.

(6) 摘要. Abstract Taiwan, after the closing of the Second World War, was at the time of great changes from the termination of Japanese occupation to the restoration to the embrace of her motherland.. Taiwanese people, on one side, were teemed with. eager anticipation in their hearts; on the other side, the civil war was raging in the mainland, giving complexities and misgivings to what promised to evolve. Hence, to have comprehensive historical data searched and collected is critical to the study of the postwar Taiwan history.. Based on multi-faceted and. dialectical contemplation on the history, together with solidly planned textual research efforts, this dissertation aims to reconstruct the historical interpretation of the Taiwan postwar period from an objective and tolerant viewpoint. A historical-structural approach was adopted by this study. Due to the fact that Taiwan, after World War II, was encountered with unprecedented radical changes, including the release from colonial rule and restoration to Chinese National Government. From the outside were the wobbling of U.S. China policies and the quick and sudden reverses of the civil war situation, while various internal factors existed in political circumstances, such as effects of political movements launched starting Japanese occupation period, impact of 228 Incident and four repeated replacements of provincial level officials.. All. such factors interacted with one another as reciprocal causation during the changes and transitions, and upset the general situation.. During this period,. Taiwan Provincial Legislature, the highest legislative body in Taiwan at that time, participated in the planning and consultation of local self-government throughout her tenure of five years and seven months, overcoming various difficulties with its entire energy, and successfully assisted in the implementation of local self-government.. With Taiwan Provincial Legislature. as a core, this dissertation investigated the interactions between Taiwan Provincial Legislature and the four provincial level officials in the planning of local self-government, administrative performances at various stages and other structural factors that influenced decision-making. In terms of references and citation, on the ground of previous researches iii.

(7) 台灣省參議會影響地方自治施行（1946-1951）之研究. conducted by predecessor scholars worked in this field earlier, this study has collected more official archives and documents from the provincial government and National Archives Administration while original official documents of Taiwan Provincial Legislature preserved by Taiwan Provincial Consultative Council, people's petitions and legislators' opinions stated in the assembly are further cited as dainty and complete support to arguments exhibited in the dissertation. What this dissertation aims to present to the academic circles are: 1. to comb out historical data and restore historical facts to their original states; 2. to prove false of certain settled opinions based on rediscovered historical facts. The process of administrative division, a spatial factor wielding greatest influence on the future among many other factors involved in local self-government, is the main scope of discussion in this dissertation and would be verified or falsified with theories and framework in political science as well as positive historical data and experience from real practices.. Key Words: Taiwan Provincial Legislature, Representative System, Local Self-government, Administrative Division. iv.

(8) 目次. 目次. 第一章緒論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 1 第一節. 問題意識與研究價值．．．．．．．．．．．．．．．．．．1. 第二節. 名詞釋義與理論探討．．．．．．．．．．．．．．．．．．．3. 第三節. 文獻分析．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．8. 第四節. 研究假設、途徑與方法．．．．．．．．．．．．．．．． 13. 第五節. 研究範圍與限制．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．17. 第二章政治經濟環境．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．21 第一節國共關係．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．21 第二節中美關係．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．45 第三節台灣內部政經形勢．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．71. 第三章戰後初期政治體制之建構．．．．．．．．．．．．．．．．．．95 第一節光復前國民政府之規劃．．．．．．．．．．．．．．．．．．95 第二節各級機構之建立（含初期行政區劃）．．．．．．．．．．．． 114 第三節省參議會之組織與職權．．．．．．．．．．．．．．．．．． 130. 第四章地方自治之創議．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．161 第一節日據時期台灣之自治運動．．．．．．．．．．．．．．．．．161 第二節行政區劃之沿革－再予細分之議．．．．．．．．．．．．．．184 第三節中山先生地方自治理念．．．．．．．．．．．．．．．．．．208. 第五章民意輸入與政策爭辯．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 223 第一節戰後報刊與地方自治．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 224 第二節人民團體與地方自治．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 247 第三節省參議員之自治理念．．．．．．．．．．．．．．．．．．．266 第四節各地民意之反映．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．295 v.

(9) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 第六章行政當局的規劃與議定．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 317 第一節陳儀時期之倡議與籌劃．．．．．．．．．．．．．．．．．．317 第二節魏道明時期之醞釀．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． 329 第三節陳誠時期之調整．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．340 第四節吳國楨時期之議定．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．352. 第七章行政區劃之調整、議定與執行．．．．．．．．．．．．．．．．373 第一節初步調整－陳儀、魏道明時期．．．．．．．．．．．．．．．373 第二節調整之再議－陳誠時期．．．．．．．．．．．．．．．．．．382 第三節區劃之議定－吳國楨時期．．．．．．．．．．．．．．．．．391 第四節調整之檢討．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．408. 第八章結論．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．425. 參考書目．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．437. 附錄一. 台灣省各縣市行政區域調整方案（民政廳草案）．．．．．．．．459. 附錄二. 台灣省各縣市行政區域調整方案（地方自治研究會修正案）．．．462. 附錄三. 台灣省各縣市行政區域調整方案（省參議會修正案）．．．．．．465. 附錄四. 台灣省各縣市行政區域調整方案（地方自治督導委員會修正案）468. 附錄五. 台灣省各縣市行政區域調整方案（行政院第一四五次會議通過）471. 附錄六. 大事年表（1939 年至 1951 年）．．．．．．．．．．．．．．．474. vi.

(10) 目次. 表目錄表 2-1：日本總督府與台灣省行政長官公署比較（1945 年 10 月～1946 年 10 月）．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．75 表 2-2：舊台幣發行額（1946 年 5 月～1949 年 6 月）．．．．．．．．．．．．82 表 3-1：擬定台灣各市一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．109 表 3-2：擬定台灣各縣一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．110 表 3-3：台灣省民政處及各州廳接管原有人員員額表．．．．．．．．．．．．116 表 3-4：台灣在日治期間之官吏人數統計表．．．．．．．．．．．．．．．．117 表 3-5：長官公署幹部名單．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．118 表 3-6：台灣省行政長官公署、警備總司令部前進指揮所職員錄．．．．．．．119 表 3-7：台灣省公民人數統計．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．124 表 3-8：戰後台省地方各級行政區域曁組織劃分表．．．．．．．．．．．．．127 表 3-9：第一屆台灣省參議員選舉概況表．．．．．．．．．．．．．．．．．135 表 3-10：第一屆台灣省參議員席次產生表．．．．．．．．．．．．．．．．135 表 3-11：第一屆台省正選參議員（三十名）簡歷表．．．．．．．．．．．．136 表 3-12：第一屆台省遞補（再遞補）參議員（十五名）簡歷表．．．．．．．140 表 3-13：第一屆台省遴選及遴補參議員（十一名）簡析表．．．．．．．．．142 表 3-14：第一屆台省參議員山胞代表（二名）簡析表．．．．．．．．．．．143 表 3-15：台灣省參議會歷次大會日期與議長、省府長官一覽表．．．．．．．149 表 4-1：殖民地台灣的統治機制概念圖．．．．．．．．．．．．．．．．．．162 表 4-2：日據時期政治運動人物意識形態．．．．．．．．．．．．．．．．．171 表 4-3：地方自治聯盟參與 1935 年市議員選舉之情形．．．．．．．．．．．179 表 4-4：明鄭時期台灣地區行政區劃與調整歷史沿革．．．．．．．．．．．．188 表 4-5：滿清時期台灣地區行政區域調整歷史沿革．．．．．．．．．．．．．197 表 4-6：二十廳時期行政區域．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．200 表 4-7：五州二廳時期行政區域．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．203 表 4-8：明鄭、清代、日據三時期行政區域調整次數與平均年數統計表．．．．207 表 4-9：地方自治開始實行法表解．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．214 表 5-1：光復初期台灣公民營報社一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．225 表 5-2：台灣省政治建設協會主辦「憲政推行講演會」一覽表．．．．．．．．255 vii.

(11) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 表 5-3：1950-51 年地方選舉台灣省地方自治協會理監事當選者一覽表．．．．260 表 5-4：台灣省參議會歷次大會議事日期一覽表．．．．．．．．．．．．．．268 表 5-5：台灣省參議會第一、二次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．269 表 5-6：台灣省參議會第三次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．．272 表 5-7：台灣省參議會第四次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．．275 表 5-8：台灣省參議會第五次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．．277 表 5-9：台灣省參議會第六次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．．278 表 5-10：台灣省參議會第七次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．280 表 5-11：台灣省參議會第八次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．282 表 5-12：台灣省參議會第九次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．285 表 5-13：台灣省參議會第十次大會地方自治議題之發言與提案．．．．．．．288 表 5-14：台灣省參議會第十一次大會參議員地方自治議題之發言與提案．．．291 表 5-15：省參議員針對地方自治議題發言次數統表．．．．．．．．．．．．293 表 6-1：台灣省參議會第一、二次大會參議員地方自治議題之發言與提案．．．323 表 6-2：台灣省政府改制之初各單位首長省籍分析表．．．．．．．．．．．．330 表 6-3：地方自治研究會委員一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．344 表 6-4：地方自治研究會會期議程表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．346 表 6-5：吳國楨上任後首次公布的地方自治選舉法規名稱．．．．．．．．．．358 表 6-6：省參議會期間吳國楨任內的選舉名稱及投票率．．．．．．．．．．．362 表 6-7：台灣省臨時省議會第一屆議員選舉各單位應選出名額一覽表．．．．．363 表 6-8：台灣省參議會與臨時省議會法定職權相關條文對照表．．．．．．．．364 表 7-1：台灣省參議會第一、二次大會對行政區劃之提案與詢問內容．．．．．377 表 7-2：台灣省參議會第三、四、六次大會對行政區劃之提案與詢問內容．．．379 表 7-3：地方自治研究會委員對行政區劃之發言內容一覽表．．．．．．．．．385 表 7-4：省參議會第八次大會臨時會，審查地方自治綱要草案及縣市行政區域劃分案會議日程表．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．393 表 7-5：台灣各地參議會議長對地方自治與行政區劃之意見．．．．．．．．．394 表 7-6：台灣省參議員對行政區劃與選舉之意見．．．．．．．．．．．．．．396 表 7-7：地方自治督導委員會成員一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．．401 表 7-8 ：台灣省行政區域調整後各縣市名稱暨成立日期一覽表．．．．．．．406 viii.

(12) 目次. 表 7-9：宜蘭地區爭取設縣活動概況一覽表．．．．．．．．．．．．．．．．411 表 7-10：新竹地區民眾對區劃意見與活動概況一覽表．．．．．．．．．．．412 表 7-11：彰化地區民眾對區劃意見與活動概況一覽表．．．．．．．．．．．413 表 7-12：各地爭取縣治所在地意見與活動報導．．．．．．．．．．．．．．415 表 7-13：各地爭取區域重劃歸屬意見與活動報導．．．．．．．．．．．．．417 表 7-14：行政區域調整過程中之論爭．．．．．．．．．．．．．．．．．．419 表 7-15：行政區域調整案比較差異．．．．．．．．．．．．．．．．．．．420. 圖目錄圖一：1950 年台灣省地方自治政策制定流程圖．．．．．．．．．．．．．．． 19 圖二：台灣省參議會受理人民請願案流程圖．．．．．．．．．．．．．．．298 圖三：光復前後台灣地方自治權發展圖．．．．．．．．．．．．．．．．．435. ix.

(13) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. x.

(14) 第一章緒論. 第一章第一節. 緒論. 問題意識與研究價值. 壹、問題意識 2003 年 10 月，在難得的機緣下，本人參觀台灣省諮議會舉辦之「台灣省參議會時期檔案史料展」。望著泛黃的檔案、文件和照片，內心感到悸動！原來在動盪不安的 30 年代，曾有一群有膽識的省參議員，為了爭取台民利益而奮鬥不懈。有了這個誘因，廣泛閱讀相關史料後，新史料與舊思維的碰觸，益發覺得這是極有價值探討的議題。戰後的台灣，政治形勢內外交迫，在各方利益糾葛之下，決策機構不僅順利產出一連串重大的政策，且能在時局混亂凶險之際，安穩存活。決策機構是倚靠威權壓迫，還是衡量各方利益，能以妥協、互動歷程制定政策，以獲取人民的支持？這是令我深思的第一個問題。戰後台省行政長官公署依「台灣省接管計畫綱要」中「內政」第四項之規定「接管後應積極推動地方自治」，於 1946 年成立台灣各級地方民意機構，開始實施有限度的地方自治。儘管運作上是所謂中央「監護式」或「指導式」自治，但是已開敞地方參政大門，提供台灣地方仕紳及菁英參與政治的制度性管道。各級地方民意機構中，層級最高、最受人民倚望的是省參議會。省參議會成立後，從行政長官公署時期過渡到省政府時期，歷經四位省級首長，協助完成諸多重大政策，這些政策中，攸關全省民眾權益的地方自治，幾經波折，終於在省參議會任期內勉力完成。在有限的職權範圍內，省參議會是否只是省府的「橡皮圖章」？還是真正做到為民喉舌？經過四年多的研究，最值得一書的是民眾參政的熱望。戰後台灣甫脫離日人集權統治的壓迫，從政治發展之進程而言，台民應仍停留在臣屬政治文化的禁錮中。然而，參閱省諮議會典藏的陳情書與當時報刊之言論內容，顯示台民追求民主的熱切與積極的行動力，較諸自詡民主成熟的現代公民，更勝一籌！尤其是地方自治議題，更是勇於表達與爭取，從史料探求，始知奠基於日治時期曾輝煌一時的政治運動。本文將探究，台灣民眾在日本高壓統治之下，竟能甘冒大不諱，組成各種政治團體，以柔軟的身段、堅定的意志，爭取台民自治權。 1.

(15) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 至於地方自治之內涵與認知方面，由於戰後特殊的時空環境與需求，基層民眾除了企盼自治機構成立外，更關懷的是自治區域的劃分－行政區域劃分是否符合個人或地方利益。1從台灣省諮議會典藏的大量民眾的請願與陳情書，反映了基層民眾的心聲，這些陳情的內容反映當時民眾的內在需求，也是本文將探討的重點。此外，外環境的影響更是不可忽視，戰後台灣面臨美國的特殊關注、國共戰爭的逆轉，在內外環境動態的發展中，本文擬以省參議會為研究核心，依行政首長的更迭，分段將台灣地方自治的籌畫、研擬過程忠實記下，觀察僅具有諮詢功能的台灣省參議會，在戰後特殊的政治環境下，如何廣納民意，善用協商與溝通能力，試圖將民意有效輸入決策系統，影響台灣戰後地方自治之施行。. 貳、研究價值基於以上問題意識，進ㄧ步衍生出以下更多層面之問題，有待本文探討：戰後台灣自 1945 年至 1950 年之間，從台灣的接收時的長官公署體制，歷經二二八事件的衝擊，長官公署改制為台灣省政府，1949 年中央政府遷台，數年之內，歷經政治環境的大變局，外有中共犯台威脅與美國的虎視眈眈；內要安定民心、力圖振興，台灣政治權力中心如何因應此一局面？面對非常時期，執政當局一方面要鞏固政權，另方面要顧及民心所企盼的落實民主，中央建構何種的政治體制與規範？此一體制與憲法的保障落差若何？中央與地方權力之劃分情形，以及省級最高民意機構－台灣省參議會的權限若何？另外，戰後台民對地方自治的渴求，其歷史淵源為何？台民是否對決策有參與的權力自覺與正當感？也就是對決策機構具正當的「訴請」（appeal）權。本文將分析日據時期行政區劃之失當及民眾之期望，此外，當基層民眾藉陳情方式表達自身利益時，政府是否順應民意之需求，納入政策考量？本文將從民眾之陳情案件，作為驗證的對象與素材。至於戰後第一屆的省參議會，台民對其寄予極高之期待，紛紛藉陳情方式將 1. 1950 年 1 月 21 日-23 日，在省參議會審查地方自治綱要及縣市行政區域劃分案會議中，吳國禎表示：「實行地方自治，連帶發生行政區域劃分問題…陳主席對此非常重視，特組織地方自治研究會專為研究。」台北市參議會議長周延壽說：「不論政府人民的要求是名副其實的地方自治，不是成立議會、選舉議員、議長而已。目下縣市人口、面積等不平均的情況，必須重劃縣市區域才有辦法，才能得到平均負擔。」其他與會人員之見解，也大多將行政區劃做為地方自治之基礎。參閱台灣省參議會編印（1948），《台灣省參議會第一屆第八次大會特輯》，頁 61-73。 2.

(16) 第一章緒論. 攸關個人或地方利益之意見，藉由省參議會為管道投入訊息，參議會在民意之壓力下，以何種機制、態度、運作方式將民意轉換成政策？歸納而言，本文之研究之目的及價值如下：一、環境因素方面：掌握國家更換與轉型時段之雙重複雜性，分析國內外政治環境對台灣政情之影響。二、人民方面：探究權力的自覺與意見之投入。三、決策機構方面：探討中央、省垣、基層對決策結果產生何種決定性的作用，以及權力結構之間的動態運作。四、議會方面：探討戰後代議制度之建立與各級參議會之功能，研究焦點在省參議會之功能、與行政部門之互動、處理民眾陳情案之過程。五、政策內容方面：從地方自治相關政策制定之內容與執行情形，觀察政治資源是否有合理的分配？與民眾之期待是否相符？. 第二節名詞釋義與理論探討壹、名詞釋義一、台灣省參議會 1946 年 5 月 1 日台灣省參議會正式成立於台北市，由黃朝琴、李萬居分別當選議長、副議長。參議員前後共 41 名，原定任期二年，嗣因國民政府播遷來台，經奉中央命令延長任期。參議會本質上乃是一個由訓政進入憲政具過渡性質的代議機構。就法令而言，係依據 1944 年 12 月頒布的「省參議會組織條例」產生，雖然權限不完備，省參議會卻是戰後初期台灣最高民意機關。在高度的自我期許下，參議員在會期中無論質詢、提案，皆能發揮為民喉舌的堅定立場。 1949 年，中央政府全面遷台。省參議會面臨政治環境接踵而至的鉅變，仍勉力發揮議事功能，對於台灣省推行的各項重大政策，皆能善盡其救濟補偏之重責大任。1950 年，本省調整縣市行政區域，省參議員代表性有所變更，遂於 1951 年 9 月依據「台灣省臨時省議會組織規程」改制為「台灣省臨時省議會」，長達 5 年 7 個月的台灣省參議會遂於 1951 年 12 月走入歷史。. 3.

(17) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 二、地方自治依薄慶玖教授的說法：地方自治乃「國家特定區域內人民，基於國家授權或國家法令，在國家監督下，自組法人團體，以地方之人及地方之財，自行處理各該區域內公共事務的的一種政治制度。」本文所指涉之地方自治意涵，與現今學術界說法稍有差異。原因是戰後台灣百廢待舉，基層民眾所期待的地方自治，主要訴求是地方政府首長與議會民選，其先決條件是地方自治實施之空間因素－行政區域須重新規劃，輿論多主張一併完成，故而兩者常混為一談。2 例如：陳誠擔任省主席時，地方自治研究會研究完成的主要方案與法規，有「本省調整地方行政區域方案」、「台灣省縣市實施地方自治綱要草案」、「台灣省縣市議員選舉罷免規程草案」，足見當時地方自治與區劃有極大相關性，常併為一案討論。3 因此，本文所謂地方自治，係針對戰後特殊時空背景下，包含地方自治相關之議題－地方政府組織重新檢討與行政區域重新劃分，如此，地方自治之基礎建設始能竟其功。就學理上而言，兩者也有相關性。國家為實施地方自治，除設置地方政府外，每一層級的地方政府轄有特定的行政區域，其下又劃分若干小區域，政府層級變動與行政區劃之調整是兩相關連的概念，若政府層級有變動，勢必影響行政區域的劃分。4. 三、行政區劃所謂「行政區劃」，就是根據國家行政管理和政治統治的需要，遵循有關的法律規定，充分考慮經濟關係、地理條件、自然環境、歷史傳統、風俗習慣、地區差異和人口密度等客觀因素，進行行政區域的分級劃分，將國家的國土劃分若干層次、大小不同的行政區域系統，並在各個區域設置相應的地方立法機關和行政機關，建立政府公共管理網路，為社會生活交往明確空間定位。5. 2 3 4. 5. 從省諮議會之民眾陳情案件與省參議會之大會討論中屢見不鮮。李汝和（1970），《台灣省通志》，卷三，政事志，地方自治篇，台北：台灣省文獻委員會，頁 5。趙永茂（1997），《中央與地方權限劃分的理論與實際—兼論台灣地方政府的變革方向》，台北：翰蘆出版社，頁 14。浦善新等（1995），《中國行政區劃概論》，北京：知識出版社，頁 17。 4.

(18) 第一章緒論. 行政區域重劃事涉地方政治勢力重組，以及行政官僚體系管理措施的變革，因此往往面臨巨大的阻力，必須有強勁的推動力量和地區住民的高度期望，始足以啟動台灣行政區域知全面調整，突破既有的格局與困境。6 至於本文中之行政區劃，係指戰後初期行政區域劃分不當，基層民眾多有怨言，不斷透過各級地方議會向省府反映，期望重新規劃。在尚未都市化的環境背景下，區域劃分除了以歷史淵源、自然環境、選區及財政等因素考量外，地方政治利益團體的角力已隱然浮現。. 貳、理論探討學者羅德斯（Rod Rhodes）曾指出：「沒有理論永遠為真，它只是或多或少有益而已，你可以從理論的批判評估中有所收穫。」7與本文相關之理論有代議制度、地方自治與行政區劃理論，藉此評估政策之利弊得失。因地方自治與行政區劃前已提及，本段僅探討代議制度。. 一、代議制度代議民主（representative democracy）是指由全體公民透過選舉方式選出他們的代表，由這些代表集會行使統治權，公民只保留定期改選代表或（官吏）是權利，平時不太介入政策制定的過程。就統治方式而言，由於現代民族國家面積廣大、人口眾多、公共事務繁雜，代議民主制度乃自然而然成為可行的方式。8 江宜樺指出，代議民主並不特別跟那一種政治理論接軌，也不特別呼應那一種意識型態，雖然一般說來自由主義似乎是主張代議民主的主流，但是保守主義、社會主義也都贊同代議制度。9 代議政治制度所以能在所有民主政治制度中居於核心地位，是因為此制度將主權在民的原則實際體現。就法律上而言，主權在民原則是每個公民都有權直接管理國家事務，但在現代民族國家並不可能，而只有將分散的權力集中起來，才能有效地管理國家事務。因此，凡實行憲政之國，無不建立代議制度，以選民直接選舉產生代議士之方式集中權力，足見代議制度於今仍是憲政的根本制度。當 6. 7 8 9. 趙永茂、陳華昇（2003），〈推動行政區域重劃，促進區域均衡發展〉，《國家政策論壇》，92 年 4 月，頁 65。陳義彥等譯（2007），David Marsh 等著，《政治學方法論與途徑》台北：韋伯文化公司，頁 128。江宜樺（2003），《民族主義與民主政治》，台北：台灣大學，頁 150。江宜樺（2003），《民族主義與民主政治》，頁 153。 5.

(19) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 今各憲政國家，無論是實行三權分立體制，還是實行權力混合體制，其政府的組成，都必然有一民選的立法機構：議會存在。10 弔詭的是，民主政治並不能使權力分散，反而使權力從地方紳士和議員手中轉移到新的具有不同特質和發跡類型的角色中。少數人法則仍起作用－權力集中到操縱選舉專家和站在選舉前列的領袖手中。11 然而議會仍有制衡獨裁行政體制的作用，在碰上「利用大眾信任的凱薩式領袖」，議會將行使監察權力，保護公民權力，以和平方式改選失去公眾信任的領袖。 12. 在當代政治學者中，大衛森（Roger H. Davidson）以及裘爾和派特遜（Malcolm E. Jewll and Samuel C. Patterson）的議會功能論最值得我們注意。大衛森將議會功能分為主要功能和次要功能兩種。主要功能又可細分為三種：制定法律、合法和建立一致意見（Consensus-building）的功能。次要的功能又可分為三種：行政監督、民意表達和擔任人民差僮（errand boy）的功能。裘爾和派特遜則認為，衝突的處理（management of conflict）和整合（integration）是民意機關兩項重要的功能，民意機關若能妥善地發揮衝突的處理和整合的功能，則對於整個政治系統的維繫有莫大的幫助。13. 二、地方政府組織型態就自治學理上分析，地方自治團體在憲法及法律保障的範圍內，享有自主與獨立的地位。此即承認地方自治團體如同自然人，具有法律上人格，有為它配置決定意思和執行意思兩種機能之必要，因此實行地方自治的地方自治團體，應有意思機關的地方議會，執行機關的地方政府之設置。學者薄慶玖認為地方政府並非專指地方行政機關，尚包括地方議會。各國地方政府組織，因歷史背景、政治社會環境及政治制度的不同，約可分為權力一元制（union of powers）與權力分立制（separation of powers）兩種不同型態：14 一、權力一元制：地方政府權力集中於地方議會，目的在使地方上的人民按 10. 11. 12. 13 14. 黃建銘、熊忠勇等譯（2000），彼得斯（B.Guy Peter）著，《政府未來的治理模式》，台北：智勝文化，頁 37-52。徐鴻賓、徐京輝、廖立傳譯（1990），貝頓（David Beetham）著，《馬克斯.韋伯與現代政治理論》，台北：桂冠圖書公司，頁 113。徐鴻賓、徐京輝、廖立傳譯（1990），貝頓（David Beetham）著，《馬克斯.韋伯與現代政治理論》，頁 118。朱志宏（1978），〈民意機關的功能〉，《選舉與政治》，期 40，頁 151。薄慶玖（2001），《地方政府與自治》，台北：五南書局，頁 134-136。 6.

(20) 第一章緒論. 自己的意思處理自己的事務，但為方便議案之執行，有另設行政機關負責者。故此制又分兩種型態：（一）機關單一制：即地方議會為地方團體的統治機關，立法權與行政權集於一身。英國的地方議會制及美國的市委員制（commission system）屬之。（二）機關分立制：地方議會為地方團體的最高統治機關，另設獨立的機關及首長負責執行，並對議會負責。美國的市經理制（manager system）屬之。二、權力分立制：地方政府之權力分屬地方議會與地方行政機關。議會負責立法，行政機關負責執行，兩者分別獨立行使職權，彼此地位平等而對立，又稱機關對立制。美國市長議會制（mayor-council system）及我國地方制度法下的縣（市）屬之。我國地方政府依地方制度法之設計，為權力分立式的政府組織模式，形同美國的強市長制，設有地方立法機關與地方行政機關，二者平行且對等，立法機關由民選所產生的民意代表組成，行政機關則由直接民選的行政首長（executive chief）主其事，並依法向立法機關負政治責任（political responsibility）。15 本文代議制度研究之對象是地方議會。地方議會作為地方自治團體，乃是經由地方居民所選出議員，決定地方自治各種事宜。故爾，其第一個地位便是：「地方自治團體的意思決定機關」；再者，地方議會和國會的內涵相同，是代表地方居民決定地方自治團體事務的機關，因此，在間接民主之下，地方議會的第二個地位便是：「代表地方居民意思的機關」16。戰後初期台灣地方議會之層級有二：省參議會和縣市議會，皆由間接選舉方式產生，在職權上，僅具諮詢性質，主要功能是反映或表達大眾意見，以資集思廣益，促進省政的興革。本文中之台灣省參議會既屬地方民意機關，其性質與國會不同。在政治體制、法令規範以及組織環境等因素的制約下，其功能是否如韋伯所說的：「如果一個議會只限於扮演拒絕政府支出或通過議案，或是提交所代表屬民的請願工作，這是一個徒有虛名的議會。它不能參與政府工作，只能「消極」從事政治。」17正是本文探討的重點。 15 16 17. 紀俊臣（2004），《地方政府與地方制度法》，頁 28。張正修（2000），《地方制度法理論與實用》，台北：學林文化公司，頁 388。徐鴻賓、徐京輝、廖立傳譯（1990），貝頓（David Beetham）著，《馬克斯.韋伯與現代政治理論》，台北：桂冠圖書公司，頁 101。 7.

(21) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 第三節. 文獻分析. 與本文相關之文獻，包括專書、期刊、論文等，謹就本人已閱讀過之文獻, 分三大部分作一探討：. 壹、地方自治與行政區劃方面一、地方自治方面：江繼五（1978），《地方自治概要》，台北：大中國圖書公司。廣泛討論以下各點：地方自治權、地方自治團體、區域、人民、組織、機關相互關係、財政、監督、選舉罷免等，提供本文政策分析之參考。曹沛霖，（1994），《議會政治》，台北：理藝出版社。本書探討議會之原則、結構、功能、類型與運作，有助於本文地方議會功能之分析。內政部編印（1996），（鍾福山主編），《地方自治論述專輯（第二輯）》，台北：內政部。本專輯蒐羅諸多學者專家地方自治專文，與本論文相關的有：（1）許新枝撰〈我國現代地方自治發展〉，評論「台灣省各縣市實施地方自治綱要」之法律效力問題。（2）黃錦堂〈省市政治體制之研究〉，從職權究屬議會主權制或諮詢制，來探討省參議會，有助於本文分析省參議會之屬性。紀俊臣（2001），《行政區劃與鄉鎮市自治問題之研究》，台北：行政院研考會。本書對於現行行政區劃與鄉鎮市自治問題之檢視與行政區劃法（草案）暨地方制度法之修正建議，對本論文極有參考價值。薄慶玖（2001），《地方政府與自治》，台北：五南圖書出版。書中第二章--「地方政府的區劃」，闡釋行政區劃的意義、原因、標準、行政層級等觀念。趙永茂（2002），《中央與地方權限劃分的理論與實際--兼論台灣政府變革方向》，台北：翰蘆圖書出版。本書提到分權的理論和地方政府面臨的財政困難、組織調整、行政區劃等相關問題，並加以檢討，增加本文分析之思考面向。紀俊臣（2002），《理論與政策》，卷 16，期 2，頁 111-135 中所發表之（台灣之行政區劃與地方自治）中對行政區劃之理論與規劃方針,有獨到又精闢之見解。張明貴（2005），《地方自治概要》，台北：五南圖書公司。本書旨在闡明和論述地方自治的理論與實務，引介西方學者之地方自治概念，從不同層面探討地方. 8.

(22) 第一章緒論. 自治的基本問題，便於進ㄧ步探討。. 二、行政區劃方面：散見於各期刊文章，特別是 1999 年之後的《中國地方自治月刊》，以及《中國地方自治雜誌》、《理論與政策》等,經常有專論探討行政區劃與地方制度改革問題。行政區劃議題也經常見載於報紙，相關的社論與報導也可供本論文參考。歐素瑛（2001），《戰後台灣民主運動史料彙編（五）地方自治與選舉》，台北：國史館。該書為史料性質。其第三章蒐錄台灣省參議會組織結構、功能職權；行政長官陳儀及省政府主席於歷次省參議會大會之報告，以及省參議員們關於地方自治與選舉之提案、問政資料，可以略窺政權與治權間的差距與折衝過程。亦將其時民間輿論對於該會議事、議員言論、政府政策與態度等相關問題臚列於後，以瞭解政府與民間在地方自治推動過程中互動關係。本書資料蒐集完整，對本論文極有參考價值。趙永茂（2002），《台灣地方政治的變遷與特質》，台北：翰蘆圖書出版公司。本文分析地方派系的發展與政治民主化的關係，以及台灣自治發展中，政治生態的轉變及其特質，有助於本文觀察各地派系之萌芽現象。施雅軒（2003），《台灣的行政區域變遷》，台北：遠足出版。本書循政權的軌跡，從明鄭、清、日治以至國民政府來台，依照時序檢視台灣行政區的分化狀況。重點不在各時期行政區查詢，而是掌握各個行政區的主要發展方向。透過歷史地理學各種區域劃分之後，所產生的現象，透露面對相同史料，發展出不同的空間解讀。. 貳、台灣省參議會相關史料與研究省參議會方面之文獻，除了前述主要文獻外，尚有專書、學術論文、回憶錄、口述歷史等作為論證依據。鄭梓（1988），《戰後台灣議會運動史—本土菁英與議會政治（1946-1951）》，台北：華世出版社。本書主要探討光復初期本土菁英如何草創議政，力爭代議職權的擴充，推助過渡期間政制的轉化與變革，以及參與省政重大決策的種種歷程。楊正寬，（1990），《從巡撫到省主席－台灣省政府組織調適之研究》，南投：台灣省新聞處。本書探討光復初期行政長官公署以至台灣省政府成立，其組織系統之結構、職權與調適之過程，並評估其功能。 9.

(23) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 張炎憲等編著，（1990），《台灣近代名人誌》，台北：自立晚報社。與本文相關之人物傳記有：李筱峰撰〈徘徊在診療室與街頭的醫師—韓石泉〉；謝德錫撰〈第一位台灣省議會議長—黃朝琴〉。有助於本文探討參議員問政風格之參考。簡炯仁，（1991），《台灣民眾黨》，台北：稻鄉出版社。本文詳細記載台灣民眾黨之成立、指導原理、抗日活動，內訌以及解散之過程。提供本文探討台民爭取地方自治之歷史淵源之參考。鄭牧心（1991），《台灣議會政治四十年》，台北：自立晚報出版。本書將台灣議會政治分源流、草創、過渡、見至、變局、風暴等六個階段，以新聞工作者之角度，深入幕前幕後，探其根源，求其真象，呈現台灣議會風雲四十年之風貌。李筱峰（1993），《台灣戰後初期的民意代表》。台北：自立晚報社。本文對戰後初期的民意代表作靜態之分析，在戰後台灣新、舊交替的過渡時期中，做為民間領袖之民意代表如何反應民意？發揮何等功能？產生何種影響？均有深入之剖析。周宗賢（1994），《台灣先賢先烈專輯－黃朝琴傳》，南投：台灣省文獻委員會編撰。黃朝琴擔任十七年的議長，從本傳記中，可以見諸當時的時代背景、政治環境以及省參議會為民服務、建立法規制度之艱辛過程。鄭梓（1994），《戰後台灣的接收與重建》，台北：新化圖書出版。本書運用史料分析戰後台灣行政體系之運作，治台之策略，以及省制之變革等，有助於本文架構之鋪陳。王文裕，（1997），《李萬居傳》，南投：台灣省文獻委員會。光復後李萬居任《台灣新生報》社長，當選台灣省參議員，後創辦《公論報》，從報刊發表之言論以及議會問政，反映其憂國憂民之良知與勇氣。謝漢儒（1998），《（1948-1952）關鍵年代的歷史見證—台灣省參議會與我》，台北：唐山出版社。作者以省參議員成員的立場，詳述台灣省參議會推動台灣地方自治選舉，及劃分行政區域的艱辛歷程，從當事人角度批評與觀察政壇動態。林栭顯（2000），《台灣省議會組織嚴格及省諮議會之成立》，南投：台灣省文獻委員會編印。本書有系統的將台灣省議會之相關法規作一整理，有關省參議會方面，如「省參議會組織條例」、「省參議會參議員選舉條例」、「省參議會秘書處組織條例」「省參議會秘書處」；此外，所有歷任參議員之略歷，也蒐集完整，一一臚列；附錄中 10.

(24) 第一章緒論. 之「台灣省議會大事記」，依時序將所有議會大事摘要性的列出，雖不是第一手資料，但有助於瞭解省參議會議政之全貌。何鳳嬌（2001）,《台灣省參議會資料彙編-行政區域規劃》,台北：國史館。本書採彙編方式，將台灣省參議會有關行政區劃之相關會議資料、國民政府戰前之規劃、各縣市民意代表對行政區劃之爭議、各地民眾對行政區劃之陳情、政府處理行政區劃之經過等，均詳加臚列，足資參考。. 參、回憶性資料蘇新，（1993），《未歸的台共鬥魂》，台北：時報文化出版。本文蒐集蘇新文稿，內有日據時代台灣共產黨的組織與活動，以及二二八事件中，台共介入的痕跡。許雪姬訪問，曾金蘭紀錄，（1997），《柯台山先生訪問紀錄》，台北：中央研究院近代史研究所。抗戰時期台籍人士在重慶組織之「台灣革命同盟會」之復國運動與歸國後二二八前後之見聞。周明，（2000），《楊肇嘉傳》，南投：台灣省文獻委員會。楊肇嘉於日據時期與其他政治運動者合組「台灣地方自治聯盟」，向日方爭取自治權，有效跨出台灣地方自治第一步；1949 年，受邀出任民政廳長，係推動台灣地方自治與行政區劃之幕後功臣。. 肆、戰後政治、經濟、社會背景之相關研究 Denny Roy 著、何振盛、杜嘉芬譯（2004），《台灣政治史》，台北：台灣商務印書館。Denny Roy 以一個外國人之身分與視角，客觀的觀察台灣政治發展之過程，第三章〈回歸大陸統治〉分析戰後政治、經濟、外交等形勢，以及國民政府在台之統治與人民之反應。蔡明惠（1998），《台灣鄉鎮派系與政治變遷》，台北：洪葉文化事業公司。本文以河口鎮「山頂」與「街仔」的爭鬥為例，闡明台灣地方派系的運作與選舉動員，並了解政權移轉（二二八時期）的歷史環節與不同社會勢力的消長關係。許介鱗（1996），《戰後台灣史記》，台北：文英堂出版。本書仿司馬遷撰寫史記的筆法，每一短篇以一主題進行論述，史料翔實,論述分明。作者對戰後台灣重要人物與事件如陳儀、陳誠、吳國楨、蔣氏父子及二二八事件，提出犀利、批判 11.

(25) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 的論點。郭廷以（1994），《近代中國史綱》，台北：曉園出版社。本書從宏觀角度剖析二次大戰前、後整個國際、中國大陸及台灣之錯綜複雜的歷史關係，避免偏狹之論斷。曾健民（2005），《1945 破曉時刻的台灣》，台北：聯經出版公司。本文詳細記載 1945 年 8 月 15 日至 1946 年 1 月，一百多天的歷史。作者參考當時出刊的數種報紙刊物，將這一段不為一般人所知，甚且被扭曲的史實一一還原。張炎憲等（2006），《二二八事件責任歸屬研究報告》，財團法人二二八事件紀念基金會。本書將二二八事件的發生、對台灣的傷害、南京決策階層的責任、台灣軍政層面的責任、事件相關人員的責任（包含半山、社會團體、新聞媒體工作者、線民、告密者、構陷者等）分章敘述，結論將事件責任指向蔣介石與台灣統治當局，半山有助紂為虐之嫌。是否公允，有待進ㄧ步釐清。李敖、陳境圳（1997），《你不知道的二二八》，台北：新新聞文化事業公司。本書開宗明義的指出，台灣有關二二八的研究陷入三條錯路：一是國民黨將一切諉過於陳儀；二是中共對二二八的政治解讀；三是「台灣菁英們」對二二八的導向。尤其是第三類，陷入悲情無法自拔，以致背離事實，將二二八的責任完全歸諸外來的執政當局。本文對二二八事件提出一千個問題，再找出一千個答案，試圖釐清二二八的真相。郭緒印（1993），《國民黨派系鬥爭史》（下），台北：桂冠圖書公司。本書詳細描述與分析國民黨派系之間的矛盾與爭鬥，反映出當時統治階級內部存在不同利益和要求集團的現象，將國民黨派系間政權的更迭交替，作一完整的歷史記載，尤其是第 15 章黃埔系內部陳誠與何應欽兩派之爭、第 16 章軍統與中統兩大特務系統的相互傾軋，影響到台灣戰後的政局。可作為本文環境因素之參考。陳明通（1995），《派系政治與台灣政治變遷》，台北：月旦出版社。本書從派系鬥爭的視角，分析戰後台灣國民黨中央、行政長官公署、本土社會（半山、阿海、台中）派系間合縱、連橫的關係，以及三個層次的腐化與鬥爭，使陳儀無法落實戰後復興工作，並導致二二八事件發生的主因。，《二二八消失的台灣菁英》，台北：自立晚報社。本書以傳記李筱峯（1990）式的敘述方式，臚列三十一位在二二八事件中受難的台灣菁英，與本文有關的是參議員王添燈之事蹟。 12.

(26) 第一章緒論. 賴澤涵等（1993），《悲劇性的開端—台灣二二八事件》，台北：時報文化出版公司。本書冷靜而全面的探討這個充滿爭議、備受誤解的事件，對事件的根源、動力與後果提出問題架構，並且細膩分析。該書對當時陳儀的政府，有較公允的評析。戴國煇、葉芸芸（1993），《愛憎二二八》，台北：遠流出版公司。作者以超然態度將歷史回歸歷史，對於戰後治台權力機構，不論是軍統、行政長官公署、警備總部的結構或錯誤，都以客觀態度加以研究，而非籠統的以偏差的「社會性記憶」加以指責、批評，作者主張應保持「恨事不恨人，可恕不可忘」的原則來做好二二八的研究。吳國楨手稿、黃卓群口述、劉永昌整理（1995），《吳國楨傳》上下冊，台北：自由時報公司。本書藉吳國楨之手稿與夫人黃卓群的口述，將吳國楨的一生事蹟詳細記述。其中第十四章陳述吳國楨接掌台灣省主席一職，展開吳國楨與美國、陳誠等人的互動關係以及各項改革措施。李友邦，（2004），《李友邦文粹》，台北：海峽學術出版社。本書摘錄李友邦生前對台灣與國家之相關論述，顯現出他對台灣與祖國的熱愛與深沉的關懷，間接反映抗戰前後台灣社會概況與台籍人士的看法。. 第四節. 研究假設、途徑與方法. 壹、研究假設 2003 年，作者在黃人傑教授的引薦之下，首度接觸到省參議會之議政史料。埋首在龐雜的省政議案和民眾的陳情案，內心感到最訝異的是，原來台灣第一屆省級民意機構，議事運作主動積極，參議員問政鏗鏘有聲，與原本的刻板印象－威權體制下寂然順服的應聲蟲迥然不同！一方面欣喜於資料的豐富與多樣，一方面卻為不知從何著手而傷神！在後續資料蒐集中發現，省參議會任內完成諸多省政措施，在政治方面，最大的成就是完成地方自治和行政區劃，為日後台灣地方自治奠下基礎。作者決定朝這兩個方向做初步的研究。自 2004 年迄今，本人對這些議題做了幾篇相關之研究後，發現台灣地方自治. 13.

(27) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 的涵蓋面相當廣，從歷史的縱向面可以探討日治時期台人的非武裝抗日運動；橫向面可包羅地方政府的建構和選舉等層面。台灣地方自治運動肇始於日據時期，這些政治運動者表面上屈服於殖民統治，卻長期不懈的爭取台灣人民有限度的自治權。這種精神延續到戰後，匯集更多的力量（半山以及御用仕紳），爭取更符合民主尺度的地方自治權。戰後政治運動最大的施展空間是省參議會，總計省參議員在十一次大會問政過程中，對實施地方自治之訴求，皆以不厭其煩、窮追猛打的態勢一再提出。尤其在地方自治與行政區劃方面，「台灣省各縣市行政區域調整方案」與「台灣省各縣市實施地方自治綱要」均於省參議會任內（1950 年）先後擬定完成，奠定台灣地方政治建設之基礎。更重要的是民意反映與參議會之運作，有效的影響決策當局，將民意納入政策。這段民眾、參議會、省府、中央之間的互動，將呈現戰後台灣民眾與地方議會積極參政的歷史場景。目前戰後台灣之歷史論述，在二二八事件的陰影下，被眾多學者塑型成國民黨「鐵板一塊」的威權統治。18然而作者在上述研究中，發現實情似乎大相逕庭。事實上，戰後國內外環境錯綜複雜，在不甚完備的政治體制下，台灣之主其政者，反而廣開言路，實施開明政治，民意機構也深具使命感，採用體制內努力建言與體制外政治運作，雙管齊下，達到爭取台民自治權的目的。. 貳、研究途徑就方法論（methodology）而言，研究途徑（approach）是一種選擇研究論點和相關資料的判斷準則，研究方法（method）則指蒐集、處理資料的方法、技術、過程。研究途徑決定我們切入研究主題的觀察面向以及研究方向與準則，並幫助選擇適當的理論或方法來進行研究；研究方法則幫助我們選擇科學的、合適的執行工具，來獲取與處理研究所需要的資料，進而得到結論。19 然而，研究途徑有優劣良窳，沒有一個途徑是完善的，雖各有特色，也有不足之處，本文涉及的要素既多且廣，如何尋找合宜的研究途徑才能統攝、解釋現 18. 目前戰後初期的研究中把一切罪責歸諸於陳儀政府，把國民黨政府鐵板一塊的論述恐怕無法釐清二二八事件發生前後的政治力源。參閱徐秀慧（2007），《戰後初期（1945-1949）台灣的文化場域與文學思潮》，台北：稻鄉出版社，頁 10。 19 朱浤源師（1999），《撰寫博碩士論文實戰手冊》，台北：正中書局，頁 250。 14.

(28) 第一章緒論. 象，掌握全貌，殊為不易。經過一番深思熟慮後，本文決定採取歷史結構的研究途徑（historical-structural approach），此研究途徑強調兩方面變遷動力之互動：一方面是重視「縱面向」（longitudinal or vertical）的歷史變遷（historical change）動力；另一方面則是探討「橫面向」（horizontal）的結構變化（structural change）動力。20 就時序而言，本研究主要著眼於戰後省參議會時期（1945至1951年）間，台灣地方自治爭取與研擬的歷史動態過程，但為掌握整體歷史變遷的動力，也必須探及日據時期政治運動的歷程。就結構而言，戰後的台美關係、國共關係、台灣內部政治、經濟、文化各層面，如何影響政治行動者，亦為本論文探討的重點所在。從方法論而言，歷史結構主義是強調事實層面的社會科學觀，強調歷史事實的分析及因果關係的掌握，注重實際存在的因果網絡關係。21歷史結構的觀點是指返回當年，將心比心，探索行為者在客觀存在的歷史脈絡中，其各自的結構地位，極大化各自的利益，從而形成一複雜的互動網絡與因果關係；而且隨著行為者在不同時空環境下的新互動內涵，而呈現動態的發展。換言之，歷史結構的觀點就是在歷史生生不息的洪流中，掌握特定事件發展的因果關係，只要攸關事件發展的因果，不論大小或重要程度如何都是構成歷史不可或缺的一部份；而且，只有整體地串連歷史發展的脈絡，才能建構特定事件從過去、現在到未來發展的因果關係。依此研究途徑，要掌握台灣省參議會對決策的影響，就必須從整體歷史發展的脈絡中來探知，並且從內外環境的動態發展，可以推論戰後台灣省政府與中央政府何以積極研擬地方自治相關方案，促成縣級以下地方自治的完成。. 參、研究方法研究方法（method）一般係指蒐集與處理資料的程序。社會科學的研究方法，若依其研究設計的性質及資料蒐集的程序，則可分為「非實驗性的方法」（non-experimental method）、「準實驗性的方法」（quasi-experimental method）和「實 20 21. 宋鎮照（1995），《發展政治經濟學》，台北：五南文化事業公司，頁 16。蕭全政（1994），〈兩種社會科學典範〉，《社會科學論叢第五期》，台北：台大政治系，頁 61。 15.

(29) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 驗性的方法」（experimental method）等三類。22由於本文乃是針對台灣戰後地方自治政策擬定過程中，中央及省府、省參議會及各地民眾之意見投入所進行之研究與分析，就研究性質而言，屬於質化研究之範疇，故在研究方法之取向上，基本上採取「非實驗性的方法」。此一研究方法乃是指，研究者在蒐集資料時，對其所研究對象，並無設下任何控制條件，但試圖透過蒐集事實性的資料來進行研究的一種研究方法。. 一、文獻分析法所謂文獻分析法，係指研究者針對研究主題相關文獻進行廣泛之蒐集，經研讀文獻內容後加以歸納與整理，並對其內容予以描述與分析，進而推論出結果。而文獻分析法之功用主要在還原某一特定時間內某一現象之狀態，或在某一時期內，該現象之發展狀況。是政治學者最常使用的分析方法之一。分析的理由在於辨別真偽、推敲歷史淵源及對後世的影響、部析其隱含的意義。就本文之研究而言，作者希望透過戰後地方自治擬定過程中相關文獻之蒐集，例如：官方文件、法規、出版品、報紙、期刊、學術論文、會議記錄、研究報告、專書著作等，對其內容予以研讀、歸納、分析，並提出解釋。本文引用之重要文件包括：（一）台灣省諮議會典藏之「台灣省參議會檔案」 1950 年前後，全省各地基層民意機關、民意代表、一般民眾向參議會提出自治與區劃之建議、陳情文件，予以歸納、分析，作為決策輸入之依據；再從省參議會與中央機構、省政府往來之文件中，剖析省參議會決策系統中之運作功能。（二）官方出版品徵引台灣省政府公報、台灣省參議會大會特輯、台灣省文獻委員會出版品、國史館檔案資料等，從旁佐證省參議會與其他機構之互動與定位。（三）其它重要文件中央圖書館台灣分館、台北市文獻委員會、國家檔案局等單位典藏之戰前、戰後與地方自治相關之法規與政策文件，以及報紙刊登之相關資料為輔。此外尚包括中文、西文相關碩、博士論文、相關研究報告、學術期刊等文獻. 22. 邱榮舉（2002），《學術論文寫作研究》，台北：翰蘆圖書出版，頁 35。 16.

(30) 第一章緒論. 資料，與地方自治、行政區劃相關法令規章、期刊文章、學術論文、官方研究計畫、研討會論文等，作為本文之參考。. 二、歷史研究法歷史研究的目的是描述歷史事實，並指出某一特定時空發生的歷史事件有什麼前因和後果，因此，歷史研究是從個別歷史事實的因果關聯去「重建過去」（the reconstruction of the past）的ㄧ種工作。23 歷史研究法之史料蒐集，有賴參考概念架構，再憑以分析，進而檢證概念之內的假設。本文依歷史研究法實施之步驟：選定題目、擬定大綱、史料之分類與蒐集、史料鑑定、史料的解釋與分析、撰寫論文等六步驟進行。史料之蒐集方面，除了第一手的政府檔案資料外，與政策相關之歷史因素與背景之文獻、書籍、人物傳記亦廣泛蒐集，交互對照與判讀。資料蒐集整理後，再進行邏輯性的分析，並做客觀性之解釋。雖然地方自治與行政區劃相關議題，學界已有相當可觀之研究，唯獨戰後肇始階段，或受限於佐證資料不足，以致部分論述或語焉不詳或逕自做主觀性之論斷。至於台灣省參議會之研究，由於原始議政史料近數年始公佈，本文擬引用議政資料及相關佐證文獻，做為民意分析之樣本，再擷取台灣省參議會例行大會中，省參議員有關地方自治相關提案與詢問，配合省府主政者之更迭，分析施政者與參議員理念與現實之差異，以及決策系統內動態運作的過程。. 第五節. 研究範圍與限制. 壹、研究範圍戰後台灣面臨政權轉移與重建的關鍵時刻，地方自治是施政之基礎，也是中央到地方共同關心與參與的議題。因此，本文研究之主題係以台灣省地方自治政策擬定過程之相關因素作為研究範圍。在時間因素方面，本論文之研究，自 1945 年至 1951 年省參議會議事期間為 23. 易君博（1984），《政治理論與研究方法》，台北：三民書局，頁 165。 17.

(31) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 主要範圍，但地方自治與行政區劃的歷史背景須先敘明；空間上雖是以台灣為主，但因國共戰爭未了，中國大陸情勢發展也在探討之列。本論文擬以巨觀角度將內外環境因素納入分析，在特定的歷史結構環境下，除了觀照決策系統內外的立場和需求外，擬以台灣省參議會與中央單位、省政府與基層民眾之互動為研究重心。本文試將地方自治與行政區劃研議過程中，中央到基層各級單位之意見投入、從屬關係及流程繪製成圖，作為本文探討之主要範圍：. 18.

(32) 第一章緒論. 總. 統（准予備查）. 軍行案）. 方. 中央民代. 政. 院（採納省參議會草. 建議. 建議. 地方自治督導委員會草案（由省參議會與省府合組研議之草案）. 省政府民政廳草案. 省參議會草案. 呈報. 陳情. 陳情. 陳情. 建議製作：高小蓬. 19. 各縣市行政區域草案. 地方自治研究會草案. 各縣市首長. 各縣市民意代表. 各縣市人民. 各縣市參議會. 圖一：1950 年台灣省地方自治政策制定流程圖.

(33) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 貳、研究限制在研究途徑方面：本文涉及因素甚多，所以無法設計出充分反映現實政治的模型，即使周詳的思慮與表達，也無法反映政治結構的每一個細節，以及細節之間複雜的相互關係。作者當盡力善用文字與工具，使結論趨近事實。在研究範圍方面：由於本文之研究聚焦於省參與省府，相對而言，政治系統內其他決策者之功能與價值或稍顯失衡。尤其是其他民意機構：中央民意機構（國民大會、立法院）、縣市級民意機構（縣市參議會）等，但這些機構是否真正代表民意，發揮監督、制衡功能，以及各機構之間互動之微妙關係，無法從官方史料中判定，將不納入本文探討範圍。在徵引資料方面，台灣省諮議會所提供之省參議會議政史料檔案，彌足珍貴，足資採用。但由於這段時期之相關學術研究資料散佚各處，除盡力蒐集外，本人將從其他政府出版品、法規制度、回憶錄、口述歷史等，加以歸納、整理，恐有疏漏、不足之處。在地方自治與行政區劃方面，由於牽涉層面甚廣，包括政治面、經濟面、社會面、法制面、都市規劃面等，僅以蒐集到的相關文獻資料，陳述政策規劃過程中所有參與者之理念及規劃之流程，難免掛一漏萬，無法面面俱到。. 20.

(34) 第二章政治經濟環境. 第二章. 政治經濟環境. 第一節國共關係戰後初期的台灣情勢，與國共內戰息息相關。亦即自 1945 年抗戰勝利到 1949 年國民黨退據台灣期間，台灣人期望早日實施嚮往已久的民主與自由，但中國大陸正苦於國共內戰，難有寸進。長期的對日抗戰，民心早已厭倦戰爭，中共及倡議民主人士的反戰文宣，頗能博得民心。影響所及，台灣不少報刊的主筆、編輯與中共及民主同盟的論調相近－反內戰、爭民主自治。中共在國共內戰中，成功施展文攻武鬥的兩手策略，國民黨人累積長期經驗，對左傾文化人的背後意圖懷有極大疑慮。二二八事件中，陳儀打壓殘害左傾文化人的行為也頗被詬病；若從另方面思考，此一時期大陸正是國共內戰方酣，且確有武裝共黨勢力在台灣滋生，並有擴大趨勢。台灣情治單位之反應或有過當之嫌，然而國民黨高層延續國共戰線拉長到台灣，意圖「清剿」共黨勢力的處理態度，是可以理解的。本文擬從抗戰之前的國共角力到共產黨奪得政權期間，將國民黨與共產黨之間勢力消長、中共奪權成功之因素加以剖析，當時美國調停的過程與態度的轉變亦為探討重點。國共雙方在高喊和平口號的同時，私底下卻卯足力量文攻武鬥，加上美國在調停失敗後撒手不管、蘇聯暗助中共等因素，使得國民黨在數年之內，丟了大陸。有關國民黨失利之因素，國內外學界有諸多探討，海峽兩岸更因立場不同，有極不同之評價，一般而言，有不少學者歸諸於美國之調停；更有人認定是國民黨之腐敗而咎由自取；反共學者則譴責中共以狡詐之統戰手段奪權得逞。學者許倬雲認為，有抗戰之事也罷，沒有抗戰之事也罷，國共的鬥爭大約總是會發生的。當年，國府應付中共之遲緩不靈，麻木不仁，加以主客之勢有別，一個在明處，一個在暗處；一個投鼠忌器，一個無所不為。當年國府的失著失先，固有不小的成份是昧於情勢，不明白敵人的戰略戰術，也有一部份原因是形格勢禁，自縛手足。1 1. 許倬雲（1988），《抗戰勝利的代價－抗戰勝利四十週年學術論文集》，台北：聯合報社，頁 vii。 21.

(35) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 本文將先探討抗戰時期國共暗鬥之情形，這股檯面下之角力，已開啟雙方勢不兩立之對抗局面。. 壹、抗戰期間之國共勢力消長抗戰期間，國共在抗日的旗幟下，表面上暫時擱下敵對態度，一致對抗日本侵略。然而，雙方不論在實質上權力與勢力之爭奪或衝突，以及意識型態之歧異，皆種下日後不能相容之仇恨因子。. 一、蔣中正對共黨之認知黃仁宇在《從大歷史的角度讀蔣介石日記》一書，摘錄蔣介石日記之 781 則，其有 67 條提及中共，其中多記載中國共產黨之壞性格，且記載內容與日俱增。例如 1937 年不過 3 條，1938 年 2 條，至 1943 年驟增至 17 條，1944 年 23 條。2 累積下來，使得蔣中正之反共傾向愈趨嚴重，初時無意識形態之成份在，多年之後，此態度已有相當改變。抗戰期間之日記指出，共產黨皈依唯物論使「人類均將降入禽獸之域」（1941 年 6 月 12 日），「以仇恨鬥爭為主」（1941 年 7 月 15 日），「毒辣凶狠」（1944 年 2 月 8 日），其必「毀滅本國歷史與倫理」（1944 年 1 月 21 日）。重複出現於日記中。3 即使承認共產黨組織上之長處時，蔣亦不能忘却其暴力政策。抗戰開始不久，蔣曾閱讀中共所刊《黨的建設》一書，日記裡留下他的反應：「共黨因其共產國際百年來之秘密活動，故其紀律最嚴，方法最精，組織最密，為任何黨派所不及，因之其手段最毒，情義與道德掃地無餘。」（1938 年 11 月 18 日）其實，歷史上的中國共產黨為一個多面體，也是一個有機體，經常的成長改變。4. 二、抗戰期間之國共關係（一）國民黨之作法國民黨為了贏得抗戰，蔣中正的高層機構兼容並包，來者不拒，只要站在共. 2 3 4. 黃仁宇（1994），《從大歷史的角度讀蔣介石日記》，台北：時報文化出版，頁 257。黃仁宇（1994），《從大歷史的角度讀蔣介石日記》，頁 257。黃仁宇（1994），《從大歷史的角度讀蔣介石日記》，頁 258。 22.

(36) 第二章政治經濟環境. 同抗日的立場，不究既往，願與之妥協將就。這一方面迫於事實需要，一方面也源於國民黨的政治哲學，接近於傳統的倫理觀念。因此，國民黨沒能改造中國的社會，反而先被傳統社會籠罩；而中共軍隊及幹部卻活躍於鄉村，所過之處將地方組織翻轉，形成清一色體制。5 （二）中共之作法 1937 年 9 月 12 日，國民政府軍事委員會蔣委員長電令第十八集團軍(這時第八路軍番號已撤銷)開赴晉北作戰。毛澤東對出發部隊講話：6 中日之戰，是本黨發展的絕好機會，我們決定以百分之七十發展自己，百分之三十作為向國民黨妥協，百分之十對日作戰。對於這個決策，要分為三個階段實施，第一、妥協階段：應藉自我犧牲，表面上服從國民政府，並奉行三民主義。但事實上這只是掩護本黨的生存發展。第二、競爭階段：以二、三年工夫，建立武力基礎，並繼續發展至能與國民黨相抗衡，同時極力消滅國民黨留在黃河以北的勢力。第三、進攻階段:在此階段中，深入華中腹地，建立根據地，割斷國民黨軍隊在各地的交通，使它們孤立，直到我們反攻力量成熟，然後從國民黨手中奪取領導權。 1937 年 12 月 9 日至 13 日，中共中央在延安召開為期五天的政冶局會議，確定今後統戰工作的作法，主要有如下數項：7 1.. 在中央書記處之下設立統一戰線部，為策劃機構。. 2.. 在大後方各城市儘可能設立八路軍、新四軍辦事處或通訊處，作為統戰活動之公開據點。. 3.. 1938 年 1 月 11 日，在漢口創刊「新華日報」，作為有力宣傳武器。. 4.. 在大後方各地的八路軍群聚處，如西安、重慶、昆明等地;秘密掩護設立各省級黨部推展工作。. 5.. 5 6. 7. 八路軍及新四軍轉入日軍佔領區，建立敵後基地，擴大武裝及政權組. 黃仁宇（1994），《從大歷史的角度讀蔣介石日記》，頁 258。簡鐵（1988），〈中共改變對抗戰說詞〉，《抗戰勝利的代價－抗戰勝利四十週年學術論文集》，台北：聯合報社，頁 247。統戰就是統一戰線的簡稱。毛澤東在〈共產黨人發刊詞〉中說：「共產黨有三大法竇，一是「統一戰線」，二是「政裝鬥爭」，三是「黨的建設」。統一戰線簡單地解釋就是「聯左、拉中、打右」，「又聯合又鬥爭」，「拉一派、打一派」，也就是聯合靠近他們的人，打擊反對他們的人。參閱張讚合（1985），〈中共的統戰策略〉，收錄於《大陸問題研究集》，台北：幼獅文化公司，頁 59。 23.

(37) 台灣省參議會推動地方自治之研究（1946-1951）. 織。可見中共在抗戰之初，即做好奪取政權的準備。且在國共合作口號下，大批共黨人員出任政府要職，如周恩來任軍委會政治部副部長，郭沫若、胡風等入文化工作委員。1938 年 6 月 16 日，國民參政員名單發表，內含毛澤東、陳紹禹、秦邦憲、林祖涵、吳玉章、董必武、鄧穎超七共黨分子。8 軍事力量方面，共軍的基礎大都是從策反國軍而來，抗戰期間中共中央的「友軍工作策略」即屬此性質。如河北襲擊張蔭梧民軍，山東襲擊秦啟榮部，河北攻擊省府主席鹿鍾麟事件，江南襲攀上官雲相及韓德勤部等。共黨藉抗戰在各地建立地方武裝政權組織，為共黨所嚴密控制，重要者有：陝甘寧區、晉察冀區、晉冀魯豫區、山東區、晉綏區與華中八區及華南兩區，自有武力，自有政府，儼然特殊地區，範圍遍東南及華北，與當年侷處陝北一隅者，不可以道里計。9. 三、抗戰期間國共武裝衝突國共武裝衝突，肇始於爭取敵後游擊區與收編非正規部隊。日軍佔領各大城市後，只能控制主要交通線，在各省區產生了不少「袋囊地帶」，內中有所謂「民軍」，一部為傳統地方武力，也有抗戰軍興後離伍脫隊的散兵游勇。因地屬權力真空，為兩方所必爭，國軍希望之增強側背之支援，共軍則如毛澤東、劉少奇指示，建立根據地，並為國軍失敗後之打算。在雙方競爭中常是共軍佔先，因為他們與基層接近，又帶有大批政工人員，作全般打算，不像國軍視之為「次要作業」。10 此時的共產黨已在華北各處設置了無數的根據地，軍力大為擴充。1945 年 4 月，八路軍和新四軍的總人數已達九十一萬餘人，而共產黨的黨員人數大約在一百五十萬人左右，雖然國民黨在吸收黨員方面亦有增加（1944 年底約有兩百五十萬人）黨員的社會成分多半來自農村，而教育程度遠比從前低落。相反的，共產黨黨員還滲透在各行政機關，無所不至，連鄉村也不例外，隨時動員民眾對共產黨軍隊的支持。11 在對日戰勝十九年以後，也就是 1964 年 7 月 10 日，毛澤東接見佐佐木更三 8. 曹伯一（1985），〈中共黨史簡述〉，收錄於《大陸問題研究集》，台北：幼獅文化公司，頁 29。曹伯一（1985），〈中共黨史簡述〉，頁 30-31。 10 黃仁宇（1994），《從大歷史的角度讀蔣介石日記》，頁 258-259。 11 羅珞珈譯（1992），賴澤涵、馬若孟、魏萼著，《悲劇性的開端》，台北：時報文化出版，頁 106。 9. 24.