第四章 地方自治之創議
第二節 行政區劃沿革－再予細分之議
數百年來，臺灣歷經荷西、明鄭、清、日、中華民國政府接收等五個政權的 轉換，行政區隨著拓殖與統治當局的政治目的不斷變遷。戰後初期，為接收方便，
行政區域沿襲日據舊制，衍生諸多問題。
從現代區劃理論而言，行政區域調整應考慮歷史文化延續，地理天然形勢與 行政管理便利等因素，亦應顧及社會發展的共通性，財政自給自足程度、經濟效 益性、地區共同發展的前瞻性等。133
然而，在專制政體與殖民政權的統治之下，台灣歷代區劃往往是基於鞏固統 治權之考量，與現代區劃理論相距甚遠。本節將考察台灣歷代行政區劃的過程，
作為研究戰後各地民眾爭取區劃的背景因素。
壹、清代以前的台灣
台灣開發之歷史久遠，有關台灣之描述很早即出現於古籍之記載，歷代以來，
名稱不一，直至入清版圖設台灣府，始正式定名。十七世紀之後，葡萄牙、荷蘭、
西班牙曾先後據台，但都未正式建置行政區域，實際上作為政府治理、行使政權 之行政區劃建置，乃始於明鄭時期。134
清朝統治二百年卅載有餘，其間，因治台心態消極，有關行政區劃之調整亦 僅為因應地方起事之善後。至光緒 12（1886）年台灣建省後，始見清朝對於台灣 治理之積極。135
光緒20（1894）年，滿清於甲午一役戰敗，台澎割予日本政府。自光緒 21 年 至民國34 年台灣光復，日人據台前後凡五十年。於此期間，台灣之行政區劃時有 分合增減，大小幅度不一，變動達九次之多。本節就地方自治實施前之行政區劃 沿革，分三個時期說明之。
133 趙永茂、陳華昇（2003），〈推動行政區域重劃，促進區域均衡發展〉，《國家政策論壇》，92 年 4 月，頁64。
134 吳堯峰（1988），〈從台灣歷史演進看行政區域調整〉，民國77 年 2 月 26、27 日台灣地區行政區 域調整研討會，台灣省都市研究學會主辦，頁13-16。
135 鄭喜夫（1999），〈台灣行政區劃之沿革〉，《中國地方自治》，52 卷，8 期，頁 7-13。
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一、荷蘭佔據前的台灣拓殖
宋、元以來，大陸沿海居民移入台灣者日漸增多，明代施行閉關鎖國的政策，
禁止夷船在沿海停泊、市易，不准國人販海通番，反而招致沿海居民的走私貿易。
澎湖在此時發揮其位置上的優越，而為勾引接濟之地，並成為國際貿易的轉接基 地。明廷雖屢次徙民墟其地，始終無效。自萬曆中期澎湖的防務加強後，國際貿 易的中繼站因之轉移至台灣，自萬曆末年至天啟初年，台灣成為中日走私貿易的 聚合站。136
明嘉慶以後，來台者愈眾，中期以後，葡人倭寇為患閩海一帶，沿海海盜與 之相結為亂，台澎為其出沒之所，其中以吳平、林道乾、曾一本、黃朝太等作為 尤著，此輩對台澎之開拓影響甚大。137萬曆 2 年，總兵胡守仁招漁民劉以道以及 東番合剿林鳳，可知其時閩南人在台灣沿海業漁，已臻極盛，且與土著民族建立 友好關係，而明當局對這種捕魚與「漢番交易」，曾由福建當局管給商漁船引。可 知明當局雖未在台設官置治，但對雞籠、淡水、北港等地區與大陸沿海一帶港口，
作同等的看待。138至萬曆天啟年間，閩人顏思齊、鄭芝龍相繼據台，於是漳、泉 人至者日多，闢土田，建部落，鎮撫土番。139
綜合以上所述，明末台灣不論漁業、農業、商業均已有漢人奠下初步基礎，
再加以西歐各國的商戰舞台推移至東方，台灣地理位置的優越性招致荷蘭與西班 牙的覬覦，嗣後台灣在荷、西佔據下，進入新的歷史時代。140
二、荷蘭之統治
1624 年 9 月（天啟 4 年 8 月），荷蘭人的船艦在鹿耳門登陸，佔領赤崁社地，
於北線尾設置荷蘭聯合東印度公司商館，以船醫桑克（Marten Sonk）為第一任提 督（Governors），自此，開啟了荷蘭對台灣長達 38 年的殖民統治時期。
1630 年荷人於一鯤身（今安平）建築熱蘭遮城（Zeelandia），即今日的安平古 堡，作為台灣地區的軍事指揮中心。1650 年，又於現在的台南市內建築普羅民遮 城（Provintia），做為政務及商務機關。
136 曹永和（1985），《台灣早期歷史研究》，台北：聯經出版社，頁 155。
137 王世慶（1970），《台灣省通志‧土地志疆域篇》，頁 20。
138 曹永和（1985），《台灣早期歷史研究》，頁 145。
139 連橫（1985），《台灣通史》，台北：幼獅文化事業公司，頁 8。
140 曹永和（1985），《台灣早期歷史研究》，頁 156。
荷人開墾地區以現在的台南為中心，將其劃分成北部（台南以北）、南部（台 南以南）、卑南（台東地區）、淡水等四區。自1641 年起，每年召開一次「台灣地 方會議」，召集各社長老在台南等各區中心部落開會，與會長老們須報告轄區現況 並宣誓效忠。141
總之，荷蘭據台時期，所設置之行政機構 ，偏重於墾荒與通商貿易，以交通 上可能通達的區域為範圍，作為行政區域劃分之依據，只有殖民制度的組織而欠 缺完整的行政制度。142
荷蘭竊據時期，其開發區域乃以今台南為中心，北及北港、蕭壟、麻豆、灣 裡、茄拔、大目降、嘉義、彰化等地。面對各區域的原住民聚落，荷人並未在台 灣劃分明確的行政區域，為便於治理，任用牧師為政務員統治各社，並將台灣分 為北部、南部、卑南、淡水等四集會區，大略每年一次召集地方首長召開地方集 會。但是終究並未正式建置行政區域。143
在漢人的管理方面，如何劃定非原住民領域的土地，提供漢人開發之用，依 韓家寶的整理，現今二仁溪北方地域，即赤崁與周邊地區，為農業發展首先開展 地區，田地被劃分為數個「灌溉區」，售予漢人土地所有權。
這反映出荷蘭東印度公司除了利用「地方議會」的系統來管控原住民的系統 來管控原住民，並且利用素地的全新開發，藉此來吸引漢人的投入，為方便管理，
並利用若干「灌溉區」來當作分區的管理依據來當作分區的管理依據。144
此期間，西班牙曾於1626 年進佔北台，曾踞有之地則以雞籠、淡水為中心，
擴及金包里、三貂角、淡水河流域諸地，東曾至蛤仔難（今宜蘭），南曾至竹塹，
謀殖民，而傳教神父輒遭番害乃止。145
三、明鄭時期的行政區域劃分
晚明之際，清人入關，明延平郡王鄭成功以金廈為根據地，勤王抗清。永曆 14（1660）年，北伐失利，乃依何斌所建議之東征計畫，于永曆 15 年 3 月 23 日，
141 王世慶（1970），《台灣省通志．土地志疆域篇》，頁 20。
142 郭參宜（2001），《台灣地方行政制度之研究（1624-2001）兼論鄉鎮市合併問題》，中山大學中 山所碩士論文，頁6。
143 侯暢（1966），《台灣省地方自治誌要》，台北：台灣省地方自治誌要編輯委員會，頁 76。
144 施雅軒（2003），《台灣的行政區變遷》，台北：遠足文化事業公司，頁 37。
145 王世慶（1970），《台灣省通志．土地志疆域篇》，頁 21。
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率兵二萬五千自金門出發征台灣，五月初克赤崁城，12 月 13 日驅逐荷蘭。146 永曆 16（1662）年，鄭成功接管熱蘭遮城後蘭遮城後，面對荷蘭東印度公司 所遺留下來的行政資源，首要調整的就是行政區名的命名，如沈雲所著《台灣鄭 氏始末》中提及「改赤崁城為承天府，楊朝棟為府尹，置天興、萬年二縣，以祝 敬、莊文烈為知縣。」即將荷蘭時期的普羅民遮改為「承天府」，名為東都，並以 新港溪為界，以北稱之「天興縣」，以南稱之「萬年縣」，並引進舊有明朝的地方 行政區制，為行省－府州－縣。
北路為天興縣：北至雞籠、今台南、嘉義、雲林、台中、彰化、南投、苗栗、
新竹、桃園、台北等十縣、以及台中、台北、基隆等三市屬之，縣治設於北路大 目降（今新化）與新港（今新市鄉）之間。147南路為萬年縣，南至郎嬌，轄今台 南、高雄、屏東三縣及台南、高雄兩市，縣治設於二贊行（今仁德鄉二行村）。
永曆16 年 5 月 8 日，鄭成功歿，子鄭經繼立。永曆 18 年，改東都為東寧，
陞天興、萬年為二州，增設安撫司三，南北路、澎湖各一，故當時台灣地方行政 區域分為一府二州三司。並劃承天府府治為東安、西定、寧南、鎮北四坊（均在 今台南市區），制鄙二十四里，坊置簽首，里置總理。鄭氏以軍旅屯田之制，廣拓 墾區，當時區域重心則在承天府之四坊及二十四里，由此漸次擴展，於是南至郎 嬌，北及雞籠，皆有墾拓。148
然三司並非二州之外別有其所屬之行政區域，蓋北路即天興，南路即萬年，
安撫司係治「番民」而設，州官治漢人，而澎湖乃島軍事重鎮而設。149
依沈光文所著《平台灣序》指出，在細部的地方行政分區上，主要有承天府 下轄的四坊（東安、西定、寧南、鎮北），主要明鄭的行政中心都聚集於此，也使 得現今台南的古蹟多集中於四坊之內；而四坊之地不但是後來台灣的行政中心，
也是文化中心與經濟中心。150
外圍的二十四里（文賢、仁和、永寧、新昌、依仁、崇德、長治、維新、嘉 祥、仁壽、武定、廣儲、保大、新豐、歸仁、長興、永康、永豐、新化、永定、
146 王世慶（1970），《台灣省通志．土地志疆域篇》，頁 21。
147 一說社於開化里佳里興，即今佳里鎮。
148 王世慶（1970），《台灣省通志．土地志疆域篇》，頁 21。
149 鄭喜夫（1999），〈台灣行政區劃之沿革〉，頁 7。
150 施雅軒（2003），《台灣的行政區變遷》，頁 41。