各國大學整併政策之探討

事實上，大學整併熱潮從 20 世紀 6、70 年代，已在世界各國如英、

美、德、挪威、瑞典、荷蘭、加拿大等地如火如荼地展開，試圖透過大 學整併來提升大學營運的成本效益和增強大學綜合競爭力(莫家豪、盧一 成，2004)。例如 1960 年代英國和澳洲運用整併創造二元體系；1970 年 代 西 德 嘗 試 將 各 地 區 高 等 教 育 機 構 合 併 為 綜 合 大 學 (integrierte gesamthochschulen)；1970 年代及 1980 年代初期，澳洲、荷蘭和英國等 國利用整併來合理化其師資培育系統等，都是具體例子(戴曉霞，2003)。

而臺灣與大陸的大學整併風潮，遲至 90 年代才開始受到影響(陳伯璋，

2004)。因此，借鏡和瞭解各國的政策與作法、其結果與影響及類似經驗，

除可供參考外，更有助於釐清大學整併的諸多相關概念。底下，本節將 舉出美國、英國及澳洲等較重要國家的整併概況，加以探討。

一、英國的整併政策分析

(一)整併的背景過程

英國大學整併歷史最早可追溯至 19 世紀晚期，在倫敦和威爾士，最 初階段許多小的非大學院校採取聯合結構，為後來新大學奠定了基礎，

另一常見趨勢即是小的和專業學院被大和更綜合的院校所兼併。英國高 等教育體系直至二次大戰後才成型，由於戰後高等教育需求激增，大學 開始大量擴張，許多大學學院(university colleges)升格為大學，且新建了 多科技術學院(Colleges of Advanced Technology, CATs)和新大學，在 1960 年之前的需求主要還是藉由擴充既有大學的規模來吸收，但這並沒有完 全滿足高等教育的需求。然從另一方面來看，這也標示著英國高等教育 二元體制的開始，即大學保留了學術和研究角色，多科技術學院則提供 非全日制、非學位的課程，發展適應不同學生的職業教育。(紐芳怡、曾 滿超，2007；張艷敏、趙宏格，2007；湯志民，2003)。1963 年〈羅賓

斯報告書〉(Robbins Report)揭示「每個能力及成就合於高等教育之青 年，都應該享有此種機會」，此報告書認為高等教育的提供不但能提昇英 國的競爭力及促進社會流動，更是公民權力的體現，此一主張提供了英 國高等教育發展的依據(戴曉霞，1999)。

在 1970 年代後，英國透過整併手段將許多院校整併，或被附近多科 技術學院和大學所吸收，來應對高等教育緊縮、財政危機、人口減少、

教師過剩、及院校分割和院校規模過小等問題；至 1971 年，英國政府要 求校均全日制學生數不得低於 2000 人，否則不予資助，為達此要求，70 所藝術、商科、教育和技術學院整併形成了 30 所多科技術學院(紐芳怡、

曾滿超，2007)。1980 年代時英國政府大幅縮減高等教育的預算，加上 當 時 競 爭 性 經 費 的 引 進 ， 提 供 給 表 現 良 好 的 大 學 經 費 補 助 (陳 怡 如 ， 2011)。1991 年英國政府根據〈高等教育：一個新架構〉(Higher Education:

A New Framework)白皮書及 1992 年頒布的〈繼續及高等教育法案〉

(Further and Higher Education Act)，重新指定多科技術學院為大學，廢除 了高等教育的二元體制，但並沒有通過整併來使高等教育體制統一，多 科技術學院要想擁有大學頭銜，必須達到一定標準，如課程設置範圍、

各科人數分布等。到 1994 年，英國政府開始鼓勵大學間進行戰略聯合，

這戰略聯合傾向於發生在大的大學之間，而整併傾向於發生在較小的大 學之間。光 1992-1997 的五年間，25 所小規模院校被大的院校所整併，

致使高等院校數量從 183 所降至 169 所，減少了 10%，其中一些小的多 科技術學院整併為大的多學科大學(紐芳怡、曾滿超，2007；陳麗珠，

2002；張艷敏、趙宏格，2007)。英國學者 Pitchard(1994)歸納英國大學 整 併 的 類 型 ， 包 括 垂 直 整 併 (Vertical Mergers) 、 水 平 / 横 向 整 併 (Horizontal/Lateral Mergers)、集團型整併(Conglomerate Mergers)、混合 型整併(Hybrid Types of Merger)、單一型整併(Unitary Mergers)、聯邦型 整併(Federal Mergers)等(引自周祝瑛，2002b)。

陳麗珠(2002)指出，曼徹斯特大學(Manchester University)和曼徹斯

特 理 工 大 學 ( The University of Manchester Institute of Science and Technology, UMIST)整併後，推估將會有 28,000 名學生，每年經費預估 有 5 億 英 鎊 之 多 ， 校 產 有 170 公 頃 ， 學 術 研 究 影 響 力 將 緊 追 在 牛 津 (Oxford)、劍橋(Cambridge)和倫敦大學(London University)之後。但她接 著再指出，大學整併不一定都是順利的，其實面對學校整併，曼徹斯特 大學教師協會雖表示支持態度，然如果一旦因為整併帶來工作機會的減 少或工作條件的惡化，仍會強烈的抗拒。莫家豪(2002)也認為，據英國 大學整併經驗，大學在進行整併後，不一定能帶來「節源增效」的好處，

因為在大學整併後，由於學生人數沒有減少，通常亦保留同一學生與教 師比率，結果在整併後教師數目維持在整併前之水平。此外，整併不一 定能削減高級教席，原因在整併後，兩院校的原來領導人士/梯隊將進行 重組，大多重組結果是建立多層領導架構，如較小型院校的原領導將在 整併後領導班子中扮演副級領導，致使大學在整併後仍保留領導班子的 人數，致使難以達至「刪位削人」之效果。再者，其他行政人員的數目 亦未必得到大量裁減，特別在大學整併計劃進行之初，為了安撫人心，

不會進行大量裁員計劃等。

(二)整併的啟示

在英國，高等教育必須靠中央政府資助與控制，所以大學整併主要 由中央政府發起。而 60 年代多科技術學院的成立，使得高等教育結構走 向多元化；90 年代多科技術學院的整併或升級，則廢除了二元高等教育 制度。就整併動機而言，英國大學整併主要從經濟層面做考量，是採取 市場競爭為大學整併的動力，如 1991 年英國政府根據〈高等教育：一個 新架構〉白皮書及 1992 年頒布的〈繼續及高等教育法案〉，重新指定多 科技術學院為大學，促使各大學間彼此競爭，政府僅居於協助及提供諮 詢的角色，整併仍由各大學彼此之間協商。就整併目的而言，係為解決 高等教育緊縮、財政危機、人口減少、教師過剩、及院校分割和院校規 模過小等問題。就整併型式而言，歷經了兩個不同的階段：在早期是以

大學整併學院的「大吃小」運作方式進行；進入到 21 世紀後，整併高等 教育機構的考量開始從不同定位的大學著手進行，並以擴大學校的經濟 規模、財務運作狀況的健全、大學排名，以及評鑑等因素做為整併的考 量(陳怡如，2011)。

二、澳洲的整併政策分析

(一)整併的背景過程

1850 年雪梨大學(University of Sydney)成立，是澳洲最早的大學，

其後又陸續設立墨爾本、阿得來德等數所大學。二次大戰結束時，澳洲 高等教育只有教師學院、少數經費不足的技術學院，及 6 所創建於 19 世紀或 20 世紀初的州立大學，1940 與 1950 年代也只增加 3 所大學(湯 志民，2003)。1960 年代初期，由於高等教育擴張花費過大，導致政治 及社會壓力日增，1965 年「澳洲第三級教育之未來委員會」(Committee on the Future of Tertiary Education in Australia)馬丁報告書，建議設立以 職業及教學為導向的「高等教育學院」(Colleges of Advanced Education，

簡稱 CAEs)，取代傳統大學的擴張，此一建議奠定了澳洲高等教育二元 體系，其中高等教育學院集中於職業培訓，學生有畢業文憑但沒有學位，

教育費用遠少於同年的大學學生，而大學則從事學術發展和研究。CAEs 的發展非常迅速，至 1970 年代初期，已有為數約 90 所的 CAEs，其中 有不少是小規模的專科學院，並不具經濟規模(莫家豪，2002；戴曉霞，

2003；紐芳怡、曾滿超，2007)。

而事實上，在 20 世紀 60 年代至 80 年代早期，澳洲的大學整併一直 是半自願的，多項整併係始於政府的鼓勵或溫和的壓力。20 世紀 70 年 代末，由於全球經濟蕭條，伴隨新上台的保守自由黨政府致力於削減公 共支出和公共部門規模，導致高等教育機構面臨政府經費投入的大幅削 減，加以人口出生率減少，政府因擔心資源浪費和新畢業教師過剩會引 發政治社會問題，於 1981 年將 30 所專門進行教師教育的高等教育學院

強制整併，否則中央不再給予經費。到 1983 年底 39 所高等教育學院、

兩所大學經歷了整併，這次整併成功地縮小教師教育的規模，把一些資 源釋放增加其他領域的招生，如商科，從而推動高等教育學院的靈活發 展，但也導致大學和高等教育學院之間界限日益模糊(紐芳怡、曾滿超，

2007)。

1983 年勞工黨政府重新執政，強調效率和效益，及高校與經濟發展 之間的聯繫，1987 年就業、教育及訓練部(Department of Employment, Education and Training, 簡稱 DEET)部長 John Dawkins 在教育綠皮書〈高 等教育：政策討論書〉(Higher Education: A Policy Discussion Paper) 及 隨 後 在 1988 年 公 布 的 教 育 白 皮 書 〈 高 等 教 育 ： 政 策 聲 明 〉 (Higher Education: A Policy Statement)中宣布「廢止給予大學和 CAEs 不同經費 待遇的二元制度」，另以各高等教育機構能自訂教學與研究特點，並依此 獲得經費的「全國統一體系」(Unified National System, 簡稱 UNS)替代(戴 曉霞，1999)，學校為獲得政府財政支持，不得不採用統一全國體制，且 達到政府對學生人數的最低要求，即至少擁有 2000 名全日制在校學生，

才能獲得基本資助，擁有 5000 名學生，才能獲得教學和專項研究資助，

而擁有 8000 名學生，才能獲得全面教學和研究資助，這次整併係由大學 自發性地尋找整併對象，但聯邦政府還是對完成整併較好的州和大學進 行表揚，對整併進展不大的州和大學提出嚴厲批評，由於整併澳洲大學 規模發生急劇變化，1988 年大多數大學(69%)全日制在校生都不足 5000 人，到 1991 年大多數大學都超過 8000 人，只有(17.5%)的大學在校生少 於 5000 人，且此類學校大多數早已先整併過(紐芳怡、曾滿超，2007)。

需強調的是澳洲在大學整併上主要進行三次變革，都是由政府發起 的，係為解決院校重複性建設、及分割問題：第一次在 1960-1981 年，

是對分割的非大學進行整併，將很多小的、專門的院校(醫務研究、農業 和教師教育)進行整併組成大的院校，也有一些整併到大學中；第二次在 1981-1987 年，此次是政府為削減撥款所進行的整併，30 所高等教育學

院必須和其他院校整併，否則將得不到政府撥款，惟此舉引起了很大爭 論，最後 30 所高等教育學院中 26 所組合成大的高等教育學院或被大學 所吸收；第三次則從 1987-1991 年，這次整併程度最深，範圍也最廣，

院必須和其他院校整併，否則將得不到政府撥款，惟此舉引起了很大爭 論，最後 30 所高等教育學院中 26 所組合成大的高等教育學院或被大學 所吸收；第三次則從 1987-1991 年，這次整併程度最深，範圍也最廣，