大學整併政策之探討

面對全球化趨勢，世界各國無不著眼於高等教育議題上，培育更優 秀人才，以增進國家整體競爭力。由此可知，政府須以更積極、正向態 度看待大學教育本體，才能跟上時代潮流。大學整併政策除了是政府因 應環境變遷所進行的一項變革外，亦是為回應社會各界對高等教育公共 議題的期待。本節旨在針對大學整併政策相關文獻進行論述，包括教育 政策分析之內涵及大學整併相關概念分析兩部分，在教育政策分析之內 涵上包含教育政策之意涵、教育政策制定過程、教育政策分析、教育政 策的分析模式與大學整併政策分析模式及取向；在大學整併相關概念分 析上則涵蓋大學整併的意義、大學整併的理論基礎、大學整併的因素、

大學整併的程序和型態、大學整併後組織運作的困境與難題等問題。

一、教育政策分析之內涵

(一)教育政策之意涵

政策(policy)一詞來自於希臘文、梵文及拉丁文；希臘文及梵文的語 根 polis(城、邦)加上 pur(城)，即演變成拉丁字 policia，這個字的意思是

「公共事務的管理」(the conduct of public affairs)或「政府的管理」(the administration of government)，最後演變成今所使用的 policy(引自劉仲 成，2005)。Ball(2006)指出，政策不只是事務，也是過程和結果，可以 是文本，也可以是論述。張芳全(2006a)表示，政策是較高層次的一般性 陳述，具有原則性、宏觀性與前瞻性之特色，是問題導向的宣示。吳家 瑩(1990)認為所謂政策，從靜態定義描述是指組織為達成其特定目標所 採取之最佳途徑；從動態定義描述則指組織將環境中諸群體要求或新情 勢變化，輸入其決策階層，經過一系列轉化過程，輸出各種方案或措施。

故若，組織為達成目標所形成之政策，並非存在真空狀態中，是與現實 環境息息相關。袁振國(2010)則從廣義與狹義上簡單地解釋政策，從廣

義上看，是政策法規的總和；從狹義上講，是不包括法律條文在內的行 政決定。綜言之，政策是組織或機構為達成公共事務目標，所進行的一 連串計畫、方案的行政決定，是一種動態的歷程。

所謂教育政策(educational policy)，它是公共政策的一環，吳政達 (2002)主張，教育政策指政府機關為解決某項教育政策問題或滿足某項 公眾的教育需求，決定作為及如何作為的教育政策行動，以及該政策行 動所產生的結果及其對公眾的影響。盧延根(2003)認為，教育政策意指 教育行政機關考量國家未來教育發展、時代趨勢演變或社會大眾認知需 求，依據國家相關教育法規，研擬可行方案或實施要點等，經完成法定 程序後公佈施行，以作為教育行政或相關學校、機構施行的準則。劉仲 成(2005)表示，教育政策可界定為，有關國家處理公眾教育的策略，亦 即政府對公眾教育作為與不作為的採擇，同時也是國家對於教育意志的 表現。劉世閔(2005)指出，教育政策為推展教育工作的方針，達成教育 目標的策略、教育計畫與實施的依據，也是評估教育成就的指標。因此，

從教育社會學觀點而言，教育政策應視社會脈動的走向，積極與社會環 境 和 教 育 制 度 連 結 對 話 ， 以 維 繫 社 會 結構 或 增 進 社 會 演 變 的 目 標 而 努 力。綜合上述對教育政策的論點，可將其涵義歸納為以下幾點： 

1.政策制定者為政府教育決策機關。

2.政策目的為處理公眾教育問題或滿足其教育內外需求。

3.政策方法是政府對公眾教育作為或不作為的行政活動。

4.政策形成在教育情境或運作當中。

5.政策結果是為達成教育目標。

因此，本研究之大學整併政策意涵，應可定義為：「政府有鑑於系統 內外環境變遷，為符應多數民眾對高等教育質量提升的期待，採取整併 方式，將高等教育機構予以整合，以達成高等教育之目的。」

(二)教育政策制定過程

在教育政策研究中，教育政策制定是一重要問題，也是一個繁雜的

過程(袁振國，2010)。從理論上而言，教育政策的制定對於人民受教育 的權利與品質，以及國家社會的長期發展關係至鉅。正確穩定的教育政 策，可使教育系統運作順暢，凝聚教育行政人員、老師和學生、家長和 社會人士的共識，堅定人民對政府施政的信心，使教育行政單位得以運 用最少的社會資源，發揮最大的教育效果(俞懿嫻，2006)。是以，國家 教育政策的良窳，將對國家未來的發展產生重大影響，因此教育政策的 制定過程頗為重要。張芳全(2006b)指出，教育政策形成過程頗為複雜，

政策形成過程受到政治面、社會面、技術面、行政面、環境因素及時間 限 制 等 因 素 之 影 響 ， 同 時 政 策 形 成 更 有決 策 者 的 價 值 判 斷 及 藝 術 在 其 中。易言之，教育政策的形成受到各方主、客觀環境因素之影響甚大，

尤其在民主國家中，政策必須在各政黨代表爭執、折衝與妥協的過程下 產生，因而民意機關往往成為政策角力的舞臺，故而教育政策要獲得不 同政黨及多數民眾的支持與肯定，其制定過程實屬不易。

Dunn(1994)認為政策制定過程包括政策議題的設定、政策規劃、政 策採行、政策執行與政策評估，而每個階段並非直線式，有可能是一種 非 直 線 式 ， 亦 即 政 策 形 成 不 一 定 是 依 據這 樣 的 程 序 一 一 進 行 。 吳 政 達 (2002)指出，政策制定過程，從提案(proposal)到成為政策需歷經五個主 要步驟，首先是問題形成，再來政策形成、政策採納、政策執行及政策 評估。袁振國(2010)綜合各學者看法發現，教育政策制定概括為教育政 策問題的確認、政策議程的進入、政策規劃、政策合法化與政策採納等 階段。張芳全(2006)以政策形成循環或歷程論點來看，將政策形成分成 政策問題的界定、政策規劃、政策分析、政策合法化、政策執行及政策 評估(如圖 2-5 所示)，各階段重點說明如下。

1.教育政策問題界定：

是政策形成的第一步驟，宜對過去外在環境與內部環境分析，對過 去外在環境分析是對要執行的政策之過去有關政策環境情形分析，以掌 握執行狀況及成效，作為政策問題的參考與借鏡，對內部環境則應掌握

政府機關，究竟在未來宜進行那些政策預測，避免未來問題產生後，無 法因應的困境。由於政策問題具有互依性(一項問題可能是另一項問題的 產 生 原 因 )、 主 觀 性 (政 策 因 不 同 專 業 背 景 及 社 會 階 層 有 不 同 感 受 與 詮 釋)、人為性(政策問題由人產生)與動態性(政策問題隨時空而變化)，所 以政策分析者要建構政策問題並不容易。因此，除了從理論、經驗、專 業人員及研究中獲得問題外，最重要的是直接從民眾、學生、老師意見 反應中掌握問題，其次透過民意調查、現場訪談及民意投訴與公聽會意 見交換更能掌握公共問題。

2.教育政策規劃：

應掌握理性與超出理性的創造方案過程，在理性上，如那些是人為 所造成的教育問題？那些是課程或教學技巧問題？在超出理性上，則需 掌握受政策影響的個人感受。政策規劃不宜侷限在某一觀點，應採多元 觀點對不同意見進行整理蒐集，也應掌握幾個方向：(1)要規劃的政策議 題相關資料是否已蒐集完整；(2)對已掌握之政策問題進行釐清、分類，

對不明確者予以刪除；(3)具體問題完成後，讓政策問題排入行政機關的 討論；(4)掌握政策目標來回應政策問題，做為未來評估政策達成的參 考。在規劃項目上，應包括政策目標、期程、經費、執行機關、執行人 員、執行機關權責、預期效果及非預期效果等。規劃政策係在設計各種 不同方案及未來可能發展藍圖，以提供政策形成的後續分析依據。

3.教育政策分析：

是一種科學研究與價值判斷的過程，係在教育情境中，經由科學方 法、技術對政策備選方案中分析其優劣，並推介政策，最終達到政策目 標的過程。這包含了政策測試(testing)及政策方案選擇(choice)，前者依 Downey 的看法有幾項檢試標準：(1)政策真實性或可靠性測試，可從政 策法制程度或影響力評估；(2)經濟彈性及效益測試，即政策執行後有那 些效益；(3)政策的政治可預見性，因為政策受多種政治因素影響，如政 黨、選舉、壓力團體等；(4)道德可接受性測試，如個人對政策有那些可

接受標準或無法接受標準。後者指政策測試後，會有不同政策方案產生，

因此政策形成過程最好能提出不同備選方案。

4.教育政策合法化：

係指教育政策法案經民意機關嚴格審查，所取得合法地位，已不是 一項政策理念、政策意見或行政首長個人言論。而教育政策合法化應注 意幾項因素：立法時機？為何要立此法案？立法後應如何分析，讓該法 案更具體可行？另外，教育法案不僅限於中央，在臺灣地方制度法已讓 地方自治，地方教育行政機關的立法也很重要。

5.教育政策執行：

代表政策已獲經費、人力及相關單位配合才可執行。政策執行應掌 握幾項原則：讓行政機關人員愈投入或參與，愈能得到政策認同；若愈 有參與動機，愈能達到政策執行能力及目標；行政當局愈能下放權力，

更能讓成員合作；應讓平行機關有溝通平臺；政策執行機關對所屬機關 應本於開放及合理監督的合作關係，更能獲得下屬的配合；在未執行前，

應先試放政策汽球，以掌握民意動向。政策執行後宜掌握執行進度，可 參考幾種技術，包括計畫評核術(Project Evaluation and Review Technique, PERT)、目標管理(Management by Objectives)、計畫方案預算及零基預算 (Zero Based Budgeting, ZBB)。政策執行的有效策略有：(1)政策執行方式 有由上而下(top-down model)及由下而上(down-top model)，前者由中央 主導，政策需有齊一標準、統一規格者，後者則尊重地方政府意見，屬 性較為彈性；(2)應時時掌握民意動向，適時調整；(3)掌握教育政策執行

應先試放政策汽球，以掌握民意動向。政策執行後宜掌握執行進度，可 參考幾種技術，包括計畫評核術(Project Evaluation and Review Technique, PERT)、目標管理(Management by Objectives)、計畫方案預算及零基預算 (Zero Based Budgeting, ZBB)。政策執行的有效策略有：(1)政策執行方式 有由上而下(top-down model)及由下而上(down-top model)，前者由中央 主導，政策需有齊一標準、統一規格者，後者則尊重地方政府意見，屬 性較為彈性；(2)應時時掌握民意動向，適時調整；(3)掌握教育政策執行