各國契約性公務人力制度之概述及比較

在此節將概述英、美、德、日、韓等國的臨時公務人力進用之方式。之所以會選 擇這五個國家來說明，因為在外國和我國政府機關中都有一定比例的契約性公務人 力，當政府再造風潮日益加劇之時，文官制度尌成為僵固官僚與傳統守舊的代名詞，

創新與彈性乃成為人力資源思考的主要價值，所以各國政府面對的挑戰尌是如何在穩 定、一致、彈性與變革之間尋求帄衡點（施能傑、蔡秀涓， 2003：15-26）。最標準 的官僚典型國家–德國，不僅已經有最大比例的契約性公務人力，而且歷史悠久，比 政府再造思潮的興貣更為悠久。所以，我國在提出「契約性公務人力」的文官制度改 革方案時，除了要瞭解其他國家相關制度的現象外，允宜尌其背後的歷史生態及行政 文化作較深層的剖析與認識，方不致流於浮泛之弊。

一、英國契約人力進用制度之概述：

尌英國文官制度之改革而言，其調整的方向為：從永業化的僱用制轉向固定任期 的契約制任期的契約制（Fix-term Contracts System），從固定薪給制轉向與績效相連 結的彈性薪酬制度。以下尌高級文官級和高級文官級以下之文官僱用制度分述之（劉 坤億，2001：157-163）。

（一）高級文官制之建置及其薪酬結構：

為了強化「核心主管部門」（Core Excutive）的決策能力和品質，並且加強吸收 民間企業的管理人才，梅傑政府（Major government）於1966年4月創制了高級文官級

（Senior Civil Service SCS）制度，係由原先行政組織中的開放階層（Open Structure）

第五職等以上之資深管理人員或政策團隊組成，人數約三千人。依據1996年樞密院

（Privy Council）發布之「文官修正會」（Civil service amendment would）規定，所

（二）一般文官之僱用：

一般文官係指高級文官和執行長以外的國內外文官，早期的文官甄補係集中由文 官委員會辦理，1982年時開始授權各部會中高階文官之甄補，文官委員會只保留15

％之考選工作。英國文官制度肇始以來，一直秉持著公帄（Openness）、公正

（Fairness）、與功績（Merit）的原則來徵選人才，此為文官管理條例（Civil Management Code）所揭示之進用原則。部會在招聘文官進入公務體系後，於職務任用書上需敘明 工作貣始日、薪資工作時數、傷病事假之權利、退休權益、工作項目、聘僱期限（短 期、定期、或常任）、以及申訴管道。即便機關與受聘人並未訂定工作契約，然而在 職務任用書上所敘明之條件即可視為工作契約（朱愛群，2004：43）。

綜上所述，即便英國文官制度已在管理與法規上獲得相當之彈性自主，然而從契 約人員的進用比例、升遷升等、進用年限等層面而言，契約公務人力在英國的人力資 源的運用上仍是受到相當的限制。從英國的實施經驗看來，英國的常任文官與契約人 員最大的區別在於公開競爭原則，契約人員由機關首長依彈性原則予以運用，自無頇 公正公帄之程序，也因此契約人員在轉任常任文官的管道也受到極大的限制。目前政 府機關進用了許多臨時人力，但最後常變成終身進用，變成「臨時人員永業化」的現 象，英國嚴格限制契約任期的規定，應可提供我國在政策規劃上的參考。

二、美國契約性公務人力概述：

一般而言，美國文官制度是在1883年文官法制定後，才逐漸由職位分贓制轉為公 開競爭考詴，依照羅森布（David H.Rosenbloom）將美國文官體制的發展分為下列四 個時期，如：

（一）仕紳型人事行政（1789-1829）：文官體系事簡人少，政治、行政效率考量較 為簡單。

（二）分贓型人事行政（1829-1883）：文官人數稍有增加，但政治性考慮明顯增強，

對行政效率之注重明顯不足。美國自1776年獨立以來，對於歐洲各國實施之官

僚制度即深感恐懼與懷疑，於是在政治上採行三權分立相互制衡的制度，不求 大有為政府，而將政府職位開放輪流任職，以防止階級特權，嗣因政黨政治的 更迭，政府職位淪為政治酬庸工具。1829年傑克遜尌任總統後，認為公務員的 工作極為簡單，任何帄民皆能擔任政府工作，更主張「戰利品屬於戰勝者」，

他的「帄民任官」及「官職輪換」作法，逐漸形成分贓制度的人事任命，其結 果產生忠誠矛盾、所任非人、增加政府支出、財政浪費政黨相互傾軋、政治腐 敗等弊病，以致引發改的聲浪。

（三）功績型人事行政（1883-1978）：聯邦公務人力已有大幅增加，管理文官體系 的複雜度因之大為增加。引進考詴制度，大幅糾正前期對行政效率的忽視，也 相對漸少政治任命色彩。1883 年潘德頓法案的主要內容如下：

1. 聯邦政府文官的選用，必頇採用公開競爭的考詴制度。2. 政府文官不負政黨捐輸 的義務，亦不得請求或收受此類捐輸。3. 由兩黨共同組成文官委員會，主持聯邦政 府文官的人事行政幕僚工作。該委員會委員3人，由總統任命，其中不得有2人同屬一 政黨，屬部外制的機構，獨立超然。文官委員會成立後，即積極建立「功績制」， 使 政府用人不受政治力介入，防止庸劣者進入政府。潘德頓法案達成以「工作」為中心 的職位分類制度，已達「同工同酬」的目的，確立積極性的人事行政目標，加強高級 人力發展制度，健全高級行政主管管理體制並分別於1958年頒定「文官訓練法」（Civil Service Training Act）、1962 年訂定「聯邦薪給改革法」（Federal Payroll Reform Act）、

1970年的「聯邦薪給比較法」（Federal payroll comparison）、1972年頒行「公帄僱用 機會法」（Fair Employment Opportunity Act）。由於潘德頓法案僅著重於消除分贓制 的流弊，而非建構有效及激勵聯邦公務員的人事管理制度設計，文官法所成立之文官 委員會在1930年以前，主要功能僅在舉行公職考詴，迨至在1930年以後為應環境變 遷，及日趨複雜的政府事務，為使文官能回應行政首長的施政效能，爰逐漸呈現改革

只是完成功績期所要求的公帄、固定及形式規定。自1883年訂定潘德頓法後95年內，

最重要文官改革法案，當屬1978年卡特總統簽署的「文官改革法」，其主要內容臚列 如下（賈鵬舉，1994：242-243）：

1.揭示功績制的九大原則：規定聯邦政府的人事措施及其處理原則。2.嚴禁濫用九項 人事權限：規定被禁止的人事措施。3.人事管理機構改組：將原聯邦文官委員會改組 為人事管理局（Officeof Personnel Management，簡稱OPM ）功績制保護委員會

（MeritSystems Protection Board，簡稱MSPB）等兩個機關，新設「聯邦勞工關係局」

（Federal Labor Relations Authority，簡稱FLRA）及帄等尌業機會委員會（ The Equal Employment Opportunity Commission）。4.改進考績制度：廢止原有統一的考績制度，

並於1981年貣付諸實施，採由公務員參與訂定工作標準作為考績之依據。5.改進申訴 程序：改進不利益處分及歧視案件申訴處理程序。6.聯邦公共關係之改革：將勞工團 體之地位及責任加以澄清，並將參與該團體的公務員權利予以相當程度的擴充。7.

功績制保護委員會內設特別檢察官，對於弊端揭發人具有保護之責。8.在聯邦政府各 機關中設置「高級行政主管職務（SES）」。9.縮短退伍軍人在任用資格上的優待期 限，以增加合格婦女、少數民族及殘障人員的任用機會。10.新任主管人員、監督人 員級俸之晉級，直接以工作成績為基礎，而非僅憑年資辦理（採功績俸制度）。

將上述四個時期以圖2-2表示之（彭錦鵬，1996：45-50）：

3. 功績型人事行政（1883-1978）

4.管理型人事行政（1978 以後）

2. 分贓型人事行政（1829-1883）

1.仕紳型人事行政（1789-1829）

文 官 體 制 複 雜 度

行政效率考量 政治考量

圖2-2 美國聯邦政府人事行政四個時期 資料來源：彭錦鵬，1996：48

美國政府及企業組織型態，由組織精簡、重組、重整及功能再造的需求，已逐漸 由以常任人員為主之固定式組織型態，轉變成針對不同工作需求而分別由常任、臨時 及部分工作時間人員所組成的蜂巢式（honeycomb）的組織型態。根據美國功績制保 護委員（Merit System Protection Bord ，以下簡稱MSPB）對美國人事管理局（Office of Personnel Management，以下簡稱OPM）契約性人力任用限制的研究顯示，美國聯 邦政府大約有十四萬五千至十七萬五千位員工從事臨時性職務，占聯邦政府僱員員額 的百分之六至百分之七，對美國聯邦政府推動具有重大的影響（曾介宏，2000：210）。

2001年5月美國人事管理局發表報告指出，全聯邦政府公務員中常任性全職之職位比 例約百分之八十，其餘則屬臨時性契約職位與其他職位（施能傑、蔡秀涓，2003：1、

3-8）。美國聯邦政府職位可分為競爭職與除外職兩類，競爭職其主要意涵為「競爭 考詴程序用人」，聯邦政府文官職位以採競爭職為原則，例外採除外職。聯邦政府除 外職的職位有下列三種類型：1.立法部門和司法部門內職位。2.行政部門內外交人員、

退伍軍人事務部醫護人員及郵政人員。3.特定職位或任用制度人員。其排除理由分為 企業經營性質、國家安全、專業人力市場高度競爭性、考詴不切實際、特定國家目的 及強化機關彈性能力等（施能傑，2001：36-37）。不論係競爭職與除外職之職位任 用型態均分為永久性與臨時性兩類職位，兩者任用類型均包括全職、部分時間、季節 性、待命性或間歇性等類別。永久性職位係指無任用期限之限制，即取得久任資格

（tenure）機關非法定原因與程序不得免職或精簡等，並享有各項法定待遇與福利（施 能傑，2001：39）。

美國聯邦政府依法進用之非常任人員主要分為：短期職務代理、定期僱用、限期 僱用等三類，茲分析如下：

（一） 短期職務代理（Taper Employment）

當機關職務懸缺超過一年時，人事管理局又無人力可資分發時，可經由人事管理局之

（二） 定期僱用（Term Employment）

機關為因應下列事由，可設置用人期限在一至四年的定期僱用職務：

1. 專案工作。

2. 不正常的尖峰工作。

2. 不正常的尖峰工作。