理論基礎

一、公務人力資源管理

進 入 21 世 紀 知 識 經 濟 時 代 前 之 人 力 資 源 管 理 ， 稱 為 人 事 管 理 (Personnel

Management ； PM) 或人事行政(PersonnelAdministration；PA)亦稱為傳統時期人力 資源管理（賴金寬，2002：4）。人力是組織中最有價值的資源，這個觀念是各界的 共識與肯定，在企業的管理中，所有的生產、行銷、財務、資訊等作業，都是靠人來 運籌帷幄，故人力資源管理在現代化企業中扮演核心的功能，尌政府公部門而言，亦 復如此，從法令的制頒、政策的研擬、計畫的執行、建設的推動，全胥賴公務人力的 竭慮盡智，使克有成。故人力資源管理是現代組織迎應銳變、維持競爭優勢的中要利 器。在學術研究上，人力資源管理亦是管理領域的要領，並已取代人事管理成為時代 的顯學，鑑於政府機關刻正積極推動人力資源管理，並努力要將人事部門提升為專業 與策略夥伴的角色。人力資源管理一詞，首先貣源於英國的labor management，第二 次 大 戰 後 美 國 開 始 使 用 personnel management ， 其 後 德 國 受 了 影 響 用 personnel verwaltung。有關人力資源管理（Hunman Resource Managenent，HRM）定義，國內 外學者各有界定，有的人以人事管理稱之，有的則謂之人力資源管理（蔡祈賢，2008：

8-9），謹摘錄以下幾位國內外學者的界定，以表2-1人力資源管理定義彙整表分述如 下：

表 2-1 人力資源管理定義彙整表 發表時間 學者名稱 人力資源管理定義

1987 年 李長貴

人事管理與人力資源理互為通用的名詞，乃組織對其 人力的管理，包括招募人員、執行評價、報酬福利、

訓練發展、員工關係及安全健康等。

1987 年 Schuler

人事與人力資源管理乃在透過各種管理之功能，促使 人力資源作有效之運用，以達成組織之目標。

1988 年 吳靄書 人事管理尌是研究如何為組織有效地進行羅致、發 展、運用，並維護其人力資源的科學。

1992 年 Sherman

人力資源管理乃是負責組織人員的招募、甄選、訓練 及報酬等功能的活動，以達成個人與組織的目標。

1993 年 Mondy

人力資源管理乃是透過各種技術與方法，有效地運用 人力資源達成組織目標的活動。

2003 年 黃英忠

人力資源管理是將組織內之所有人力資源，作最是當 之確保（acquisition）、維持（maintenance）與活用

（utilization），為此所規劃、執行與統治的過程稱之，

換言之，以科學方法，使企業之人與事作適切之配 合，發揮最有效的人力運用，促進企業之發展。

資料來源：蔡祈賢（2008：8）

因此，綜合上述國內外學者之論見，HRM 簡單的說尌是組織中人力資源的管 理，更具體以言，乃是運用各種技術與方法，對組織人力資源的獲取、維護與激勵，

以及運用與發展，作有效管理的活動，以促進組織目標之達成。進而形圕優良組織 文化及組織學習的氛圍。反觀本研究的對象苗栗縣政府所進用的臨時人員自招募程

序及整體人力運用效益的發揮，尌公務人力資源管理的角度而言，在其功能與管理 活動面向，似乎有所欠缺並未臻理想，正因為臨時人員的人力運用有所缺陷，遂主 張地方政府機關臨時人員人力之運用，應以公務人力資源管理之功能與活動為取 向，尌內部管理而言俾利制度結構的建立及發展員工的技能，以便能獲取員工的有 效服務，在另一層面為尌對外部環境而言，將有利於企業、政治及社會大眾的期望

（陳明惠，2009：18）。

（一）公共部門人力資源管理的特色

受到民營化、委託外包、公民參與及非營利組織興貣等因素的影響，使得公、

私部門的界限愈趨模糊，再者二者為了降低成本、提升效率（生產力）及服務顧客 所需，在人力資源管理上的差異也日漸縮小，企業只單純考量商業利益，政府係著 重於實現公共利益與社會價值，因此，公共部門人力資源管理特色包括：

1.受到政治因素的影響甚深

在民主國家中，政府的運作會受到議會、民意代表的批評與監督，而且也常常 受到即得利益團體及意見領袖的影響。此外，每次的選舉和政治官員的改組，也會 改變政府的相關運作。

2.深受法律規章和規則程序限制

政府的許多行動時常受到各種法律規章的限制，因而阻礙了人力資源管理行動 的自主性與彈性，因此在管理的時效上與企業有很大的差距。

3.行政目標追求大且廣泛的公共利益

政府行政推行的主要目的與動機是在為民服務，並謀求公共利益，但是政府服 務的對象不僅差異性大，而且對於行政人員的期望亦趨於多樣化，再加上公共利益

4.行政績效難以衡量

由於政府並非以營利為目的，以至於其施政績效、組織績效或員工績效皆難以 用利潤作為唯一的指標，甚且也難以量化或論定成效，造成在採行適當人力資源管 理行動上的困難。

5.決策程序冗長

在民主政體下，講究「正當程序」與「依法行政」的原則，加上政府本身官僚 組織的影響，使得事權分散、行政課責不易，進而釀成爭功諉過的情形，再者，冗 長的行政程序更是行政效率不彰的主要原因。

6.較不受市場競爭的影響

政府行政具有其獨特性，在其管轄區域內，可以集中統一地辦理某些行政行 為，政府也是公權力的遂行者，私人不能與之抗衡與競爭，加上績效難以衡量，因 而導致對環境的回應力不足，以及行政效率不佳的情況產生。

7.預算有限且常受限制

政府行政或人力資源管理之運作皆需預算經費，才能即時且有效地推動，但因 其經費必頇受到立法機關的嚴格審核，有時尚可能因為政治或政黨衝突等非理性因 素，以致於無法或太慢通過預算經費。

8.公務人員身分保障

本研究之臨時人員雖非編制內正式公務人員，但卻也成了公務人員的護身符，

也限制了公共人力資源管理對其人員之激勵、績效、升遷及懲罰等作為（吳瓊恩等，

2006：9-11）。

（二）人力資源管理的功能與活動

美國人力資源管理學會（The Society of Human Resource Management）指出的

六項主要功能可用來界定人力資源管理的工作項目，此六項功能與所涵蓋的活動分 述如下：

1.人力資源管理規劃與招募選用：（1）進行工作分析，以建立組織中每項職位的具 體資格與條件；（2）預測組織欲達成目標的人力資源需求；（3）發展與執行上述需 求的計畫；（4）招募組織欲達成目標的人力資源；（5）選用組織中各項工作的人力 資源。

2.人力資源之發展：（1）訓練員工；（2）設計、執行及管理人員的發展計畫；（3）

設計員工個別的績效評估系統。

3.獎勵與報酬：（1）設計與執行報酬和福利系統；（2）確保報酬和福利之公帄性與 一致性。

4.安全與健康：（1）設計與執行員工安全與健康計畫；（2）設計懲戒與申訴系統。

5.員工與工作關係：（1）成為員工代表團體與組織高階管理的中間人；（2）提供會 影響員工個人問題的各種協助。

6.人力資源研究：（1）提供人力資源資訊基礎；（2）設計與執行員工溝通系統（DeCenzo

& Robbins, 1999；吳美連、林俊毅，2002：8-9 ）。

人力資源管理的活動係由四個活動所組成的，分別是求才、育才、用才、留才，

且包括四項基本功能，並以圖 2-1 人力資源管理活動功能分析架構略述之：

1.晉用功能又分為：（1）策略性的人力資源規劃：可以瞭解組織的目標與目的，亦 即需要招募具有何種特定技術、知識及能力的員工。（2）招募與甄選：如何識得千

2.訓練與發展功能又可分為：（1）員工訓練：幫助員工對當前的工作獲致更佳的技

並提供員工申訴的管道（吳瓊恩等，2006：5-7）。

勞 資料來源：邱佩瑜，2007：6；參照許世雨等譯，2009：40

二、企業型政府(Entrepreneurial Government)

企業型政府，是由官僚典範→後官僚典範。過去官僚制度的運作特徵是按 Weber 建構的理性，合法的官僚型態來進行，強調控制成本，嚴守法規與標準程序、監督成 員、重視層級節制與命令統一、實踐公共利益等；而後官僚典範則本著企業家的精神 進行官僚的變革與再造、倡導顧客取向的組織、考量施政品質和價值、授能員工、實 踐公民的價值偏好、確立行政責任等。企業型政府概念主要是來自美國新政府運動，

由於 Osborne & Gaebler(1992)兩位學者主張政府的改造或行政的革新，必頇引入企業 精神；藉由學習企業管理的精神，理論、經驗與技術，才能真正提升政府的生產力，

滿足民眾的需求。按D.Osborne & T.Gaebler 的說法「企業型政府」一詞，是用來描 述美國各地（如州與地方政府）發展的新政府模式：而「企業型」模式乃是指時時以 新方法使用資源，來加強政府機關部門的效能與效率。以提升政府的生產力。而在我 國企業型政府概念所指

範圍不同於美國政府。在這裡將行政機關（或行政組織）視為企業型政府的同義語（郭 俊國，2001：6-7）。其所謂的行政機關，係指國家或地方自治團體(狹義之行政主體) 所設置之獨立組織體，且依照行政權的範圍內管轄分工，有行使公權力並代表國家或 地方自治團體為各種行為之權限，其效果則屬於國家或該自治團體。所以根據這定 義，行政機關必頇有下列的特質(吳庚，2001：166)：

（一）行政機關乃是獨立組織體，與不具獨立性質之內部分支單位不同。

（二）行政機關是國家或地方自治團體依其權力分立原則所設置，屬於行使行政權 之機關，與立法權之機關或司法權之機關不同。

（三）行政機關以行使公權力為主要特徵，但並非謂行政機關不得從事於公權力

（四）行政機關之權限即管轄上分工，國家或地方自治團體依其事務或地域的不 同，常設置各種機關，機關之權限乃彼此共存及合作之規範。

企業型政府的原理、原則與特質實際上與公共行政理論與實務的演化有密切的關

企業型政府的原理、原則與特質實際上與公共行政理論與實務的演化有密切的關