失靈的政府

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抗爭的終極目的便永遠無法達成」。「慰安婦」及「RCA 勞工」受害者承受的傷害，

無論是否能夠療癒，都需要被記得，以避免再次發生。

第四節 失靈的政府

工作於政府部門的人，就像從事各種形式的商業活動般，努力追求私人利益 (Private interests)，也只有在符合其私人利益的狀況下，方達成相較於公司股東或 公民所期望的目標，在私人利益之外，多數人擁有些許慈善與助人的的本能與傾 向，來從事各種道德正確的活動。事實上，認為政府能自動且完美解決無數問題 的看法逐漸消失，即使政府部分效能不彰，也不表示市場能夠做得比較好（徐仁 輝、陳敦源、黃光雄譯，2005）；公共選擇學派大師 Gordon Tullock 評論，民主之 所以獲得支持的原因，是已知的替代方案似乎更不好。各種形式的政府表現都遠 不如理想（徐仁輝等譯，2005）。

NPO 是具有正式結構的民間組織，由許多自願者組成的自我管理團體，以公 共利益服務為目的，而非為組織成員謀利，它算是一種特殊的民主現象，其實是 非常資本主義的經濟反應。換言之，當市場沒辦法運作的狀況下，透過志願者的 時間與慈善的捐款（贈），用以補充經濟方面的真空。在美國民間社區的形成先於 政府機構體制，民眾發現參與志願團體的方式運作，更能有效解決社區問題，無 論政府是否介入，志願組織仍持續運作，幫助政府達成民眾的需求（陳金貴，

1993）。

當市場無法處理集體性的消費（例如：乾淨的空氣），產生公共財「免費使用

（Free-rider）」的問題，為修正此種「市場失靈」缺失，便需要 NGO 或 NPO 的 非市場機構。政府可透過徵收稅金方式共同分擔公共財的經費，但民主社會的政 府行動必須得到多數民意的支持，是以政府未必能夠完全提供公共財，遂形成「政

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府失靈」現象（轉引自陳金貴，1993）。單靠政府運作未必能夠修正「市場失靈」，

而 NPO 沒有政府機關的包袱與先天限制，無須說服他人支持，即可適時滿足少數 成員特定公共財的需要（陳金貴，1993）。

對於人類行為的動機，多數政治與社會學者認為，在公共領域個人可以無私 行動，但在私人領域則是自利（selfishly）行動，經濟學與政治學觀點顯然不同，

Tullock 教授解釋「人就是人」（people are people）的原則，「人們在私人生活與所 謂的『公共』生活當中，都是依循相同的行為動機」（徐仁輝等譯，2005：142）。

八○年代中期以後，台灣多數 NGO 目標已超越直接的慈善工作，進而從事喚醒 大眾對社會新興議題的認知（蕭新煌，2004）。婦援會與工傷協會基於公益理由或 自身組織的永續經營，都有充分的動機擔任「慰安婦」與「RCA 受害勞工」的代 言人。

婦援會能夠成為「慰安婦」唯一的代理人，在於其掌握了台籍慰安婦的相關 資訊。掌握資訊即可用理性政策論述的方式，而非激烈抗爭手段，爭取外界的支 持（湯京平、邱崇原 2007）；甚至與政府部門聯盟，透過政府預算協助倖存者向 日本討回公道，同時因應援助工作的實際需要，進一步與國際相關組織集體行動，

婦援會因此提高了社會知名度，其組織得以擴展。婦援會向政府爭取經費提供阿 嬤們晚年生活需求，讓阿嬤們對其心生感激，並發展「類親屬」關係，但是對於 爭取遲來的正義，依舊功虧一簣。誠如日本思考會義務為台籍日本兵進行代理訴 訟，八人辯護團所稱「訴訟是達成目的的手段」（張子涇，1997：66）。「慰安婦」

對日訴訟，是集體行動爭取正義的手段，然而在加害國的法庭進行訴訟，根本是 緣木求魚。雖然婦援會一開始就知道對日訴訟不會成功，但仍鼓勵九位阿嬤前往 日本訴訟，造成阿嬤們的二度傷害，凸顯代理人理論中委託人與代理人間存在的 利益衝突。

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而工傷協會之於「RCA受害勞工」，並非是唯一代言人，由於RCA污染事件 是透過立委爆料，台灣許多基金會是政治人物在卸任公職後所成立，趙少康卸任 環保署署長於 1990 年創立環境品質文教基金會，因此「RCA受害勞工」最先向 環境品質文教基金會求援，在召開記者會後，「RCA受害勞工」便自行發起並組 織自救會，並正式立案成立「RCA員工關懷協會」。但環境品質文教基金會成立 主旨是為了「獎助有志從事環境保護工作之大專學生與學術界合作，調查研究發 表學術演講等以達環境及生態之保護」⁴² 。是以工傷協會在 1999 年開始介入協 助「RCA受害勞工」組織化，並以主要協助者自居，協助倡導政策議題，雖非屬 代理理論權力授予的代理人，但就社會運動的層面而言，仍算是另類的代理人。

或許由於初期無法掌握相關資訊（污染程度、罹癌因果等），不同於婦援會，工傷 協會與關懷協會並非運用理性政策論述的方式，而是以一系列抗爭行動，爭取外 界的支持。

「慰安婦」與「RCA 受害勞工」同樣都是處於社會底層的女性弱勢族群，當 媒體開始關注相關議題時，許多「慰安婦」受害者仍處於自我隔離政策議題的狀 態，根本不可能自行籌組自救會，也不知道婦援會在為其聲討正義。大多數受害 者是透過親友或知情者通報才為婦援會所知，一直以來只有婦援會積極投入「慰 安婦」議題，其他民間團體並沒有介入，只是偶而配合加入聲援行動。反觀「RCA 受害勞工」自主性高於慰安婦，並成立「RCA 員工關懷協會」，但由於組織內部 溝通問題，以及與外部聲援團體產生嫌隙與誤會，會務近乎停擺狀態將近二年，

2001 年主動尋求工傷協助再度召開會員大會，展開一系列抗爭行動。雖然「RCA 員工關懷協會」自主性相當高，但是工傷協會才是政策議題的主導者，由於當時 主事者過往曾投入工運的經歷，是以傾向串連其他團體參與抗爭行動，工傷協會 扮演主要協助者，但是知名度並未因此而提升。當「土壤及地下水污染整治法」

42〈非營利組織名錄〉。2018 年 12 月 9 日，取自： http://www.npo.org.tw/npolist_detail.asp?id=3224。

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通過立法後，原先行政院成立的跨部會專案小組隨即解散，RCA 污染事件回歸政 府部門相關機制處理。

《台灣社會運動再出發》一書（蕭新煌、顧忠華，2010：5-6）指出，「社運 最後的訴求是要求政府來做對的事、公權力做正確的事。因此當某個社會運動沒 什麼『生氣』的時候，只有兩種狀況。一個是好的狀況，就是這個改革已經達到 具體目標了；另一個不好的狀況，那就是社會運動的目標未達成，但種種時機已 過，且不足以後繼」。何宗勳（蕭新煌、顧忠華，2010：47）觀察，「2003 年以後 台灣倡議型民間團體普遍問題是：本位主義、英雄主義、排他性以及資深制。這 些因素也造成環保團體之間及其內部都有嚴重斷層」。RCA 社會抗爭行動從 2001 年持續到 2004 年，關懷協會才轉而委託人文法律事務所在台提起民事訴訟。前工 傷協會祕書長顧玉玲說：「我們能不能承認搞運動是我們自己的欲望而已」（蕭新 煌、顧忠華，2010：180）。

本文兩個案例，在政府失靈的情形下，婦援會與工傷協會分別以代理人或聲 援者的角色，投入援助受害者爭取社會正義，這兩個民間團體共同困境就是缺乏 資源。王雅各（1999：127）指出，「原則上知名度越高，提出的議題能為大多數 接受，或者理監事具有寬廣的人脈和卓越募款能力，就越容易得到資助」。施寄青 說：「從事社會運動，運動要成功，不只抗爭，更要廣結善緣」（王雅各，1999：

135）。當日本政府想要透過民間基金會賠償台灣慰安婦時，婦援會希望我國政府 先提供這筆錢，讓慰安婦能夠拒絕沒有誠意的賠償，但我國政府非但相應不理，

還認為事不關已。鑑於阿嬤們晚景不佳，婦援會要她們有骨氣的拒絕日本民間基 金會賠款，似乎不太人道，因此處境有些為難。李敖隨即捐出百件文物拍賣，募 款給予每位慰安婦五十萬元，行政院長蕭萬長上任後，政府才宣布發給每位慰安 婦五十萬元（王雅各，1999）。「Giallombardo 強調在任何特殊情境中的共同義務，

端視其中個人認為是否對自身有利而定」（王雅各，1999：41）。由於婦援會獲得

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政府預算的挹注，得以雇用專職的社工人員，執行援助「慰安婦」的各項工作。「總 之，婦女救援會從創始期的一位工作人員增加到為六位，又於沈美真回爐負責後 擴編到十位」（王雅各，1999：128）；再從十八人的小組織，擴展至現在，成為五 十人的一個中型組織（康淑華，2012a）。

RCA 污染事件，剛開始也吸引了社會大眾的關注，司改會介入的理由，是因 為它牽涉到職業傷害及公害污染雙重重大議題；是一件人命關天卻又史無前例的 案件；還有為了不讓下一批人再如此對待我們的土地及人民（民間司法改革基金 會，2001）。當然以共相盛舉的心態參與者，亦大有人在；有律師表示，由於對集 團訴訟案子感到好奇，所以願意擔任義務律師團，因為閒著也是閒著，參與台灣 有史以來最大的集團訴訟案件，頗感與有榮焉（郭怡青，2001）。RCA 案同時也 吸引了許多不同專業的學者專家積極投入，大家都是扮演聲援者的角色，參與的 團體及個人非常多與龐大，以致無法凸顯工傷協會的重要性，工傷協會的知名度，

不若婦援會般為人所知。

各個聲援團體都有個別的動機參與 RCA 案，民間司改會宣稱是該會最大規模 參與的弱勢權利爭取。受害人對於律師會願意義務幫助，多投以懷疑、不友善及 譏諷的眼光，反而激發律師幫忙的決心，參與者將 RCＡ案件視為創造歷史的案件

各個聲援團體都有個別的動機參與 RCA 案，民間司改會宣稱是該會最大規模 參與的弱勢權利爭取。受害人對於律師會願意義務幫助，多投以懷疑、不友善及 譏諷的眼光，反而激發律師幫忙的決心，參與者將 RCＡ案件視為創造歷史的案件