第二章 文獻回顧與分析架構
第一節 國內公共電視的發展歷程簡介
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第二章 文獻回顧與分析架構
本文旨在分析國內公共電視集團的背景及相應的公視論述特徵。在本章，
我們會陳述三個部份的內容。首先，我們會先簡短地回顧國內公視的發展歷程，
以作為各章節的分析基礎。其次，我們會針對國內的公視相關研究進行歸納以及 檢視，以凸顯本論文問題意識的特點。此外，我們會進一步說明 Habermas 政治 公共領域的理論架構，特別是關於「公共論述深化」與「理性溝通」的概念意涵，
以作為進行經驗分析的基礎。最後，我們會說明各章節將採用的分析架構，以及 預期獲得的研究成果。
第一節 國內公共電視的發展歷程簡介
本論文從第三章到第七章都會探討公視、政府與公民社會三者的互動關係，
因此，第二章僅參照馮建三(1995)的分類模式，將國內公視分為聯播節目、創立 電視台、推動集團與數位化這三個階段來進行初步介紹。
一、蝦米模式的公視發展階段：聯播公視節目(1984 年到 1996 年)
1980 年 2 月 6 日，當時行政院長孫運璿在中小學老師自強愛國座談會表示，
將在三家電視台之外再成立公視，製作沒有廣告的社教節目，以配合國家需要，
這是政府最早提出的公視構想(盧異明，1986)。
然而，此階段的我國公視有兩大問題。首先，就形式而言，1980 年代到 1997 年之間開播的公視不過是政府協商三間無線電視台提供若干時間(每次二十二分 鐘正片)，使用現有設備聯合播送一些節目與廣告分開的節目。就內容而言，這
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些節目仍脫離不了教化、文宣以及夜間十一點加映的高雅文藝性節目，一般人認 為公視應有的形態(如作為公共論壇、無所偏倚、處理爭議題材)都沒有出現(馮建 三，1998a)。因此，馮建三(1995)將這種僅有台灣與香港採用的公視型態稱為「蝦 米模式」，因為其形式與內容都不符合「公共電視」。
進一步而言，政府當時會建立公視，主要有平息民怨與掌控媒體這兩大目的。
例如作家王禎和在 1977 年訪問了學者、專家與製作人之後所著的《電視‧電視》， 其中不少受訪者就批評商營電視為了追求利潤而違背公共利益。此外，當時學院 人士也指出應以公共電視來取代商業電視，例如新聞學者曾虛白指出國家應節制 私人資本，限制商營電視的擴張，並成立公營媒體，李瞻更建議應收回商業電視 的民股以建立公營電視(魏玓、林麗雲，2012)。
其次，馮建三(1995)指出不滿商營媒體而想建立公視的公正市民比比皆是，
但國家機器也可能透過建立公視而達成三個效果：(1)進行文化賄賂(2)延續官控 商營的電視結構(3)透過建立公視來達成佔用頻道的效果。以政治力試圖掌控公 視這點而言，1984 年成立的「公共電視製播小組」其執行長是新聞局國內處長 朱宗軻，而 1986 年該小組易名為「公共電視節目製播組」之後，該組組長是新 聞局參事劉侃如(馮建三，1995)。到了 1992 年，行政院會通過了「公共電視法」
草案，明定公視董事由行政院長選聘，而主管機關是新聞局。同年 11 月，半數 以上的公視籌委會委員醞釀辭職，他們表示雖然身為委員，卻無法獨立運作以及 針對公視未來提出專業的建言與研議(馮建三，2006)。由上述內容可知，這時的 公視不但規模不足，國家機器更試圖將其納入附庸。
對於國家機器試圖將公視納入附庸的作法，公民社會也作出回應。例如在 1992 年 10 月 25 日，政治大學傳播學院有 12 教師聯名發表公開信批評行政院，
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並提出具體政策建議，這包括了三方面的主張：(1)人事方面：要求公視董事由 行政院長提名，立法院同意，總統任命(2)財政方面：要求政府向三家無線電視 台以及有線電視徵收公視營運經費(3)主管機關：由於公視屬於行政法人，因此 要求政府不設公視主管機關，此外，傳播院校學生也在 1993 年成立「學生公視 觀察團」來推動公視法草案立法(馮建三，2006)。
另方面，當時的在野黨─民進黨也參與了公視頻道的建構。例如當時的立委 謝長廷曾在 1993 年提出公視法草案，並指出《公視法》的立法結果將影響公視 是否健全(馮建三，2002)。在《給台灣一個機會》這份「民進黨 1995/96 競選綱 領」，同樣包括「三台公共化」的主張，例如它指出「媒體改造」運動大多要求 三間電視台進行股權民營化，這卻可能帶來電視的「財團化」。因此，三台改造 應著重「公共化」(馮建三，2002)。綜言之，在 1992 年行政院會通過了「公共 電視法」草案之後，傳播學界與在野黨等力量也提出相應的主張。
二、小魚模式的公視發展階段：以「頻道」為單位(1997 年到 2006 年)
在 1997 年，當時的執政黨─國民黨原本要放棄建構公視，但在各方輿論抨 擊以及公共電視民間監督聯盟、公共媒體催生聯盟等社會團體的壓力下，立院在 同年 7 月完成《公視法》三讀而宣告公視成立。之後《公視法》進行修法，讓政 府每年的預算遞減至 9 億後，不再刪減(馮建三，2006)。馮建三(1995)將這種在 商業電視體制已成形後，另行出現之製作及輸出電視訊號的公共電視頻道稱為
「小魚模式」。然而，這種公視頻道被定位在「彌補商業電視不足」，因此在「小 而美」的公視法規劃下，是由政府每年編列預算、以十五億為上限，並將預算逐 年遞減百分之十，至第六年以後為第一年政府預算的百分之五十。如此一來，公 視雖然完成立法程序，能否永續經營仍有變數。
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由於公視起步太晚、規模太小，使收視率低於 1%，這也促使關心公視發展的 社運團體繼續思考建立「公視集團」的可能性。因此在 1999 年 9 月，傳播學者 馮建三、石世豪、程宗明、劉昌德、余陽州、郭力昕、翁秀琪、林麗雲、孫秀蕙、
盧非易、陳百齡與何榮幸等人參與《公民社會的傳播媒體政策藍圖》(馮建三等，
1999 年)的撰寫與討論，這份藍圖也是陳水扁首次競選總統的白皮書之一，其中 提到「公視存在如果具有正當性，則應檢討，公視若僅能只有一個頻道，是否將 如德國的神龕說，也就是公視就只能如同神龕，聊備一格，被供奉作為補充市場 失靈之用？」。此聲明也凸顯公民社會認為「小魚模式」仍有所不足。
在 2000 年三月陳水扁當選後，撰寫傳媒藍圖的學者組成「無線電視民主化 聯盟」，並提出「台視華視公共化」的主張，新聞局在同年 6 月 8 日到 7 月 9 日 之間共舉辦了四次「無線電視台總體政策及結構改造專案小組」會議，許多與會 學者主張無線電視的優先改革對象是台視與華視公共化，他們也主張台視、華視 公共化之後不須仰賴政府預算，而必須自負盈虧(簡淑如，2004)。
到了 2003 年，「無線電視民主化聯盟」為核心的傳播學術社群擴大結盟為
「媒體改造學社」來推動公視。只不過當時除了新聞局長蘇正平在 2001 年立法 院施政報告時表示，將推動無線電視的局部公共化，並指出政治勢力退出台視、
華視是媒體公共化的基礎(陳鵬宇，2001)，其他像是新聞局長黃輝珍、新聞局副 局長洪瓊娟都曾在 2004 年指出要透過釋股來處理台視與華視(李順德，2004 年 4 月 29 日)。面對政府對於公視的消極態度，此媒體改造學社、傳播學生鬥陣、台 灣新聞記者協會等團體在 2004 年 4 月發起「媒體要改革，公民來連署－讓我們 催生公共廣播電視集團」的活動來表達抗議(傳學鬥電子報，2004 年 4 月 4 日)。
當時的新聞局長林佳龍在 2004 年 7 月就任後，指出要發展「具有民營化活力的 公共化方案」(何榮幸、蔡慧貞，2004 年 6 月 6 日)。
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由上述內容可知，由於民進黨總統候選人陳水扁與支持媒體公共化的傳播學 者進行合作，使得原本屬於「小魚模式」的公視有機會獲得擴大，但陳水扁順利 取得政權後並未全力履行政見，也讓傳播學者集結為「無線電視民主化聯盟」等 公民團體來與政府周璇，以繼續推動媒體公共化的理念。
三、邁入大魚模式的公視發展階段：以「制度」為依歸(2007 年迄今)
在 2004 年 5 月，新聞局長林佳龍提出「無線電視公股釋出執行評估方案」，
並且表示將結合公視、台視、華視、客家電視、原住民電視、宏觀電視組合公共 媒體集團。不過在公共化政策評估過程中，台視、華視都對公共化的財政負擔與 當時的公視表現存有疑慮，因此以國民黨立委李永萍為首的在野立委以一公一民 作為公視集團的目標，2004 年 10 月舉辦的〈無線電視事業公股處理條例〉草案 公聽會也以此為方向(張哲豪，2012)。
到了 2006 年 1 月 3 日，立法院三讀通過了《無線電視事業公股處理條例》，
也確立公共電視集團的運作架構。此外，原住民電視台、客家台與宏觀衛星電視 台也從 2007 年起交由公視基金會辦理。然而，這種公視集團的運作與規模卻與 民進黨傳媒藍圖的價值有所不同，例如華視仍有 25%的私人股權，政府理應編列 預算購回民股，卻無相關作為，一部分可能是學院知識份子與社會力量嫌弱，無 法監督當選者落實競選政見(馮建三，2006)。
另方面，我國公視也從 2003 年起開始推動數位化發展，這是指以新聞局為 主的推動方案將無線電視數位化視為實現「數位電視普及化、數位頻道多元化、
數位內容優質化、數位落差極小化」的新媒體，這可分為數位電視與網路服務兩 個部分(程宗明，2012)。在數位電視發展上，2002 年公視內部建置了數位視訊實
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驗室，以觀察數位化以及多媒體平台發展；2004 年公視接受新聞局「挑戰 2008
─國家發展重點計畫」資助，投入數位電視的發展；到了 2008 年，全台第一個 高畫質電視公視 HiHD 頻道開始試播。在網路服務上，2007 年公視推出了 PeoPo 公民新聞台，同年也建立專屬的 YouTube 平台。2009 年公視還和中華電信 hichnnal 平台合作，推出新聞與節目的網路直以及聊天室互動等服務(陳雅萱，2012)。
不過，不論是 2007 年成立的「台灣公共廣播電視集團」（TBS）或者是 2003
不過，不論是 2007 年成立的「台灣公共廣播電視集團」（TBS）或者是 2003