國內溫泉治理模式個案探討－以泰安及烏來溫泉區為例

以泰安及烏來溫泉區為例

本文以下將列舉兩個國內溫泉區的治理個案。兩者均著重在溫泉產業發展 過程中的治理概念的導入與治理模式的演變，但因治理模式發揮效用與否與利 益折衝的過程影響，導致兩個溫泉區產生了完全不同的結果（廖振助，2003：

5）。本文擬透過此兩案例，了解地方治理模式以及行動者的協商結果如何影響 整體政策網絡的結構與成效，作為檢視宜蘭縣礁溪鄉溫泉區政策網絡之參考。

壹、泰安溫泉區之治理模式

一、泰安溫泉區發展之歷程

廖振助（2003）將泰安溫泉區的發展與治理模式分成三個階段：第一是日 據統治時期（1896－1945），此時使用由殖民政府壟斷作為軍警方的招待所，

不存在任何政策網絡，僅只是殖民政府的高壓統治時期而已（廖振助，2003：

4-9－4-10）；第二是國民政府威權統治時期（1945－1980），此時資源運用類似 於日治時期，一般居民被排拒在外，溫泉使用仍以特定人士或是軍警權貴為主；

時至 1970 年代末，已經開始有民間資金進入投資泰安溫泉區，惟因交通不便 並不發達（廖振助，2003：4-15－4-26）；第三為地方民主化時期（1980－2003 後），此時逐漸出現多元行動者，形成該地區獨有之溫泉治理模式。

二、泰安溫泉區之治理模式發展

泰安溫泉區的治理模式主要依照都市計畫案的進程來分期，在第一、第二 期中，苗栗縣政府強勢主導，而泰安鄉公所消極回應，以致於地方居民對於政 府單位的作為毫不理解，甚至有所懷疑，可說是治理模式完全無效；直至第三 期才有泰安鄉公所開始積極轉變為協調角色，但是此時的地方居民已然蔚成反 對聲浪，造成人民與政府間的強硬對立，鄉公所的角色陷入兩難，最終居民抗 爭的結果導致第四期公部門消極的態度，民眾反抗聲浪漸歇，但此時期治理模 式已完全無法發揮作用，其內容可見下表 2-5：

表 2-5 泰安溫泉區都市計畫案各時期行動者立場彙整表

行動者 第一期

(1980-1996)

第二期 (1997-2000)

第三期 (2001-2002)

第四期 (2002-2003)

內政部都委會 決策者>>不處理爭議

苗栗縣政府 決策者 推動觀光計畫

決策者 強勢主導協調

積極推動 強勢主導都計

消極被動 配合中央指示 泰安鄉公所 消極

倚賴縣政府

消極被動 消極配合縣府

決策者 擔綱利益協調

消極被動 消極配合縣府 業者 利益至上考量>>業者間立場與利益分歧，透過非正式管道建立夥伴關係 居民 尚無自主意識 疑政府圖利財團 進行嚴正抗爭

被有心人利用

反對聲浪漸弱 意識形態作祟

資料來源：轉引自廖振助，2003：5-32

本文透過 Rhodes 之政策網絡概念對泰安溫泉治理模式進行分析，在民主 化時期，公部門並未進行資源職權整合，地方政府與次級政府意見相左，私部 門透過非正式管道發展，而地方居民則是進行抗爭，依照 Rhodes 之分類，泰 安溫泉之政策網絡應落在低度整合的生產者網絡或議題網絡型態；以下將治理 模式發展做一簡圖說明：

日治時期 國民政府時期 地方民主化時期

圖 2-1 泰安溫泉區治理模式之發展歷程圖

資料來源：本研究自繪

無治理狀態 無治理狀態

低度整合 (光譜) 高度整合

貳、烏來溫泉區之治理模式

一、烏來溫泉區發展之歷程

烏來溫泉區的發展與治理模式相同地分成三個階段（廖振助，2003），首 先是日據統治時期（1896－1945），此時的烏來地區被殖民政府用來進行樟腦 與檜木事業（蔡翼如，2003：3-1－3-2）；後來烏來地區增設發電所，烏來溫泉 乃專做「電力公司招待所」、「警備招待所」等專給特定人士使用（廖振助，2003：

4-10）；其次是國民政府威權統治時期（1945－1980），此時烏來溫泉已進入以 觀光為主力產業的發展階段，1958 年烏來被列入「發展臺灣觀光事業三年計畫」

當中，政府開始建設烏來的觀光基礎，1980 年代初烏來達到首次倚賴觀光旅遊 產業的發展高峰（蔡翼如，2003：3-17），但在高峰後旋即衰退；第三是地方民 主化時期（1980－2003 後），烏來溫泉再起之機是因為養生與泡湯觀光觀念的 風行，輔以烏來鄰近臺北都會區，烏來溫泉重新受到注目，而此時的行動者由 政府、地方居民與社群、遊樂園經營者、企業商家等等所構成、為數眾多的行 動者代表著此時烏來溫泉區顯現出更複雜的治理型態（廖振助，2003：5-33－

5-34）。

二、烏來溫泉區之治理模式發展

烏來溫泉在日治時期無任何治理模式，而在國民政府威權統治時期則處於 統治轉向治理的過渡期，到了地方民主化時期完全呈現出複雜的政策網絡架構，

運作帶動地方的發展，各行動者之立場與行動請參酌以下表 2-6：

表 2-6 烏來溫泉地方民主化時期各行動者之立場與作為

行動者 立場 作為

中央政府 支持 嚴守原則性規範

台北縣政府 積極推動 透過都市計畫推動發展

烏來鄉公所 積極推動與居中協調 執行政策與利益折衝

地方業者 積極推動 協辦活動，成立協會

地方居民 逐漸接受 接納並支持地方發展

地方社群團體 積極推動 協助居民爭取利益

資料來源：廖振助，2003：5-32－5-45

在地方民主化時期可清楚發現烏來溫泉區的網絡行動者成功建構出有效 的政策網絡機制，政府部門分工明確，各司其職，而地方業者合力組成溫泉發 展協會，建立溝通平台，地方社群則輔助地方居民為自身利益發聲，並逐漸融 於治理結構中，呈現 Rhodes 所說之高度整合的政策社群的型態；以下作一簡 圖說明之：

日治時期 國民政府時期 地方民主化時期

圖 2-2 烏來溫泉區治理模式之發展歷程圖

資料來源：本研究自繪

無治理狀態 治理過渡期

低度整合 (光譜) 高度整合

參、兩溫泉區治理模式之優劣分析

本文自行整合兩溫泉區的成敗與優劣之分析，以強化溫泉產業發展與政 策網絡之關聯、以及兩者結合分析之必要，作為探究礁溪鄉溫泉產業發展的借 鏡。

一、烏來溫泉治理模式之優點

（一）政府部門間充分協調與發揮職能

烏來溫泉產業中政府單位眾多，可分為兩種：一者為具有實權的權力型部 門，一者為幕僚型態的輔助型部門，相關單位請見圖 2-3。

在中央制定的原則性規範下，權力型部門進行規劃建設，並且掌握重要的 行政資源與政策強制執行能力，主要有經濟部水利署、台北水源特定管理局、

台北縣政府烏來風景特定管理所；輔助型部門則進行經費補助與業務協助，作 為協助政策推行的角色，包括縣政府的原民局與建設局觀光課；烏來鄉公所則 是作為人民與縣政府之間的緩衝墊，使政府內部與民間職能都得到充分發揮。

輔助型部門 權力型部門 圖 2-3 各政府部門職責分配示意圖

資料來源：轉引自廖振助，2003：P5-41

（二）特定資源的保護措施得當

從上述圖 2-3 可以發現，烏來溫泉的開發處於水利署與台北水源特定管理 局的監管之下，其管制高達 99%的土地，禁止高汙染高開發的開發行為（廖振 助，2003：P5-41），保存了烏來重要的山林資源與水源地的保護，但對於溫泉 業者來說這些限制無疑是扼殺他們的謀生之道，是以私接管線等行為仍舊猖獗，

但是無論如何，水源特定管理局對於溫泉資源的保護與再利用絕對有著正面的 幫助。

（三）地方民間溫泉業者積極投入觀光事業

地方發展不能只倚靠政府的建設就能完成，仍需要民間力量進駐才可能促 使地方繁榮興盛，烏來溫泉業者自 2001 年政府舉辦烏來溫泉櫻花祭開始，就 積極投入該項活動中，並設立觀光與溫泉發展協會作為政策網絡中行動者的協 商平台，同時亦是對外之窗口，這些民間力量促使烏來溫泉產業得以進一步制

烏來鄉

環保

觀光

文化 經濟部水利署

台北水源特定 管理局

烏來特定風景管理所 台北

縣政府

烏來 鄉公所 建設局

原民局 觀光課

度化。

（四）形塑與融合地方居民之生活價值

烏來當地文化主要以原住民傳統文化為主，其傳統文化受到當地居民的認 同，而商店街也多以傳統文化的特色與商品做為號召，但是最為重要的是，原 住民傳統文化廣受烏來當地的商家與居民認同，這種內化的力量，凝聚了當地 居民的共識，成為真正的在地文化，而非僅僅是作為商品化的表面形式，傳統 的文化與技藝得以繼續延續，這些無形的文化資產串連起居民生活與觀光發展 的鏈結，讓烏來溫泉與傳統人文文化成為當地的重要特色。

二、烏來溫泉治理模式之不足

（一）地方居民的主動參與低落

烏來當地的居民對於觀光發展的認同度雖然上升，但是在主動參與活動這 方面仍然顯得被動，這是因為此地區之治理模式才在起步階段，居民與業者、

公部門之間的互信基礎還需要時間累積，網絡中積極參與活動的多半是公部門 與溫泉業者，民眾主動參與的機制還有發展的空間。

（二）各次級網絡之行動者互動薄弱

此情形在節慶活動（如櫻花季的舉辦）上特別明顯，各網絡行動者之間對 於觀光套裝方案之活動優惠、規劃等議題有不同的想法，未能相互配合，而在 當地的各個不同節慶活動之間的整合與連結性也不足，在行動者的共識與節慶 活動的整合上還需要改進（蔡翼如 2003：6-7－6-8）。

三、泰安溫泉治理模式之不足

（一）政府部門間無法達成共識

泰安溫泉發展過程中，政府之間的不和主要肇因於苗栗縣政府與泰安鄉公