礁溪溫泉產業治理模式優劣分析

以下將統整礁溪溫泉產業治理模式的優點與缺失，並進一步說明之。

壹、礁溪溫泉治理模式之優點

一、政府府際關係職能分工協調順暢

礁溪溫泉產業中政府單位不少，但主要角色則為宜蘭縣政府與礁溪鄉公所，

協助單位為中央政府之觀光局與水利署，主要進行經費補助與行政指導；而主 管單位則是宜蘭縣政府、礁溪鄉公所，兩者分工明確；縣政府負責觀光規劃、

建設與水源管理，礁溪鄉公所則發揮兩種作用，其一是居中協調地方業者與縣 政府之間的意見，使政府內部與民間職能充分發揮，其二是扮演地方業者合作 制度的火車頭，試圖動員整合地方業者彼此資源；示意圖請參考以下 5-2。

協助單位 主管單位 圖 5-2 礁溪溫泉產業中各政府單位職能分配示意圖

資料來源：本研究自繪

礁溪鄉 水源 保育

觀光 開發

交通部觀光局 宜蘭

縣政府

礁溪鄉公所 工商旅遊處

工務處水利科

經濟部水利署

二、營利部門積極整合資源與推動觀光發展

在北宜高速公路通車之後，溫泉業者在礁溪溫泉開發過程中相當積極投入，

本身在業界的資源整合與共識上都相當一致，而業者的投入對於溫泉產業的發 展有極大的助益，純粹僅倚賴公部門的力量無法使產業蓬勃，民間力量的引入 成為發展成功與否的關鍵要素，近兩年地方社團與業者積極主導礁溪溫泉季的 活動，以及溫泉產業規劃等等議題，讓礁溪鄉的溫泉產業蔚然成形，目前還欠 缺整合所有周邊產業業者的組織，業者間尚可以組成觀光協會等組織，讓民間 的力量凝聚並使產業整合進一步制度化。

三、公部門與營利部門之間互動密切

如前所述，地方產業的發展需要民間力量的挹注，公部門與業者的密集交 流成為此產業得以迅速成長的重要因素，在此政策網絡之中，公部門與營利業 者的結合成為網絡中最具權力之組合，對於網絡的影響力遠大於其餘的行動者，

政策網絡遂以公部門與地方業者作為運轉之核心，這在公部門的政策推動上有 極大的幫助，而營利部門所希望的建設與規劃方向也可以順勢傳達給公部門，

甚或是直接引導部分公部門的規劃方向；兩者之間的合作成為推動政策網絡的 主要力量，使目前的政策網絡運作順暢，而這兩者的密切合作也成為政策網絡 的一大特徵。

貳、礁溪溫泉治理模式之缺失

礁溪溫泉產業的治理過程中產生了一些問題，主要包含以下幾點：

一、觀光發展成唯一導向，欠缺多元價值展現：

在公部門與營利部門的共同運作下，觀光發展成為礁溪溫泉發展最重要的 命題，卻也因此忽略了其餘行動者欲傳達的意念，對於重視環境保育、社區文 化營造的行動者來說，這個政策網絡難有施力點，導致當地的發展全然偏向商

業化的邏輯運作，以溫泉水資源作為育樂、買賣的重點；除此之外，即便多數 的行為者都有共識希望能夠永續經營溫泉產業，但是對於｢如何永續發展｣以及

｢溫泉使用的標準｣這兩點上欠缺共識。在此情形下，礁溪溫泉區的規劃走向即 全然以商業利益為考量，無法體現多元的價值觀。

二、觀光意象與在地文化連結薄弱，無法彰顯在地特色

在公部門向外行銷礁溪溫泉時，主打的訴求是將礁溪形塑成養生、健康的 溫泉小鎮，但是這並非原生在地的文化價值，公部門在行銷礁溪溫泉時並未真 正體察到礁溪溫泉的獨特性，礁溪溫泉的獨特性是展現在宜蘭縣特有的水文、

人文、農業生活型態等文化層面上，這些在地居民生活與文化可說是礁溪觀光 產業的另一項獨特資源，但公部門對於在地文化與溫泉觀光產業的結合不夠重 視，致使溫泉產業僅注重在溫泉與泡湯設備等方面，無法顯現出礁溪鄉的在地 人文特色。

三、協商機制功能不足，無法有效吸納各方意見

礁溪溫泉產業中現有的協商機制都必須由公部門來啟動，一般民間無法自 行開啟協商機制或平台，顯見這些機制均不夠公開，而且不定期舉辦，使得政 策網絡中外圍的行動者難以進入協商機制表達意見，尤其是非營利組織、學術 單位與一般居民，因為其訴求與公部門或營利部門不同，幾乎無法傳達他們重 視的資源保育、限制開發等等想法；在現有協商機制不夠公開化、制度化的情 形下，多元的意見與價值觀無法進入決策核心，致使各行動者難以達成共識、

發展共同的願景，在代表性上益顯不足。

四、資源保護措施仍顯不足

現行的礁溪溫泉水資源保護措施有二，第一是水權執照核發，由開發廠商 向縣政府申請水權，縣政府會召開個案之審議委員會執照核發與否，縣政府控

管當地水權的釋出源頭，第二是訂定每日地下水最大供給量³²，目前僅止於此；

然而實際情形是縣政府無法監測確切的每日地下水抽取量，因為目前並未在各 個地下水井中裝設監測儀器，也難以統計所有地下水井的數量，導致了地下水 抽取浮濫、管制困難，所以目前的溫泉水保育措施保護效果非常有限。

第三節 泰安、烏來、礁溪溫泉區治理模式 之比較

在研究過程中，本文發現地方治理的模式是逐漸發展形成的過程，不同地 區的成功模式難以複製，以溫泉產業為例，因為溫泉區本身的歷史背景與天然 環境不同，以致於當地所需的發展概念也相異，本文所參考的三個案，分別為 泰安、烏來、礁溪三個溫泉區的政策網絡，這三個溫泉治理模式各有特色，其 中礁溪之治理模式獨特於其他兩者之處，在於溫泉來源與鄉公所擔任之角色。

礁溪溫泉是地下水脈，不同於山區溫泉，無須經過集中管線引水，一般家 戶僅需在自家土地上鑿井即可取水，造成水源管理困難，也衍生出溫泉地下水 保育的爭議與訴求；在鄉公所的任務部分，相對於其他溫泉區，礁溪鄉公所設 置了觀光發展所獨立處理觀光事務，是以礁溪鄉公所對於觀光的資源投入與事 物自主性又更超越其餘的溫泉區治理模式；在此本研究將泰安、烏來、礁溪三 個溫泉區的政策網絡運作方式作一對照表格，請參閱表 5-1

32 依據訪談所得之資料，目前每天宜蘭縣政府許可之溫泉最大供給量為 14326 噸溫泉水。

表 5-1 泰安、烏來、礁溪溫泉區之治理模式運作對照表

溫泉區 項目

泰安溫泉治理模式 烏來溫泉治理模式 礁溪溫泉治理模式

時空背景 地方民主化時期逐漸發 展出溫泉業，但並不發 達

在國民政府執政早期 即逐漸發展出具規模 之觀光產業

早期為色情產業，現今為 具規模之養生觀光溫泉產 業

溫泉取得來源 集中管線引水 集中管線引水 地下水源打井 政府角色 苗栗縣政府主導，但泰

安鄉公所消極不配合

台北縣政府主導，烏 來鄉公所積極配合

宜蘭縣政府主導建設，礁 溪鄉公所發展制度 民間參與情形 業者透過非正式管道牟

利，居民抗爭

業者、居民、地方社 團共同發展

業者整合程度高，部分居 民與社團反對發展

建設經費來源 中央補助 中央補助 中央補助 資源分配情形 政府掌握建設權力，民

間人力財源不足

政府掌握建設權力，

民間具有財源與人力

政府掌握建設權力，民間 具有財源與人力

協商平台與機制 尚無有效之協商機制，

有待業者與居民之間的 整合

業者組成溫泉、觀光 等協會與政府互動，

維持良好溝通

目前以宜蘭縣溫泉開發管 理委員會為最重要決議單 位，亦透過規劃案與協調 會協商

政府與民間合作 模式

縣府採取強硬手段開 發，業者私下協商，居 民進行反抗

縣府與民間共同舉辦 櫻花祭、居民支持發 展

縣府交由民間主導溫泉季 共同發展，多數居民疑慮 溫泉使用方式

利益與核心價值 觀光發展、客家原民文 化傳承

觀光發展與原民文化 傳承

觀光發展、溫泉保育與社 區教育

資料來源：本研究整理

從上述表格中可以發現這些溫泉區會因為自然資源環境與過往時空背景歷程 的差異，決定了該區溫泉產業治理模式的發展走向，如山區溫泉與平地溫泉的 差異，導致礁溪鄉與其他地區的溫泉水源管理、收費方式的差別，而礁溪鄉平 地溫泉的交通易達性優勢則是其他山區溫泉難望項背的。不過，在這些條件背 後，依然可以尋找出這些溫泉區的治理模式部分的共同性；首先，主要共通點 在於地方基層公所的功能發揮、私部門自主意識的覺醒兩點；從公所的功能發 揮來評斷，在這些溫泉區的治理脈絡下基層公所是唯一能有效傳遞訊息的公私 部門溝通管道，對於一般的公民與業者而言這是不得不的選擇，因為本文在訪 談過程中發現，多數縣政府的決策過程私部門難以參與，於是公所反而成為地 方治理的關鍵角色。

此外，私部門的自主意識覺醒可說是近年來地方治理中的另一項共通趨勢，

目前這些溫泉區多以營利業者的自主性與連結動員能力較高，因為營利業者有 較強的內在動機，會驅使其參與地方事務，但對於一般職業非屬溫泉產業的民 眾來說，除非遭遇到劇烈的環境改變或是政策造成的不便，否則鮮少會直接參 與公共事務，在這種情形下，公民出現在治理場域往往只是為了陳述其不滿，

對於事務合作與發展的正面效益不高；是以未來必須思考如何提高公民參與地 方治理事務的動機，讓公民成為政策的輸入者而非僅是被動的接受者，才能有 效改善地方治理的成效。

而在透過第二章泰安與烏來溫泉區治理模式的分析比較後，其例子對於礁 溪溫泉區治理模式有其值得借鏡之處：

從烏來的個案與礁溪鄉比較，烏來溫泉治理模式的成功要件之一在於居民 有集體共享的核心價值文化，烏來的原住民文化就是當地的顯著特色與居民共 識，而本文發現礁溪鄉之治理模式尚未找尋出地方共同的文化特色，是以在觀 光行銷與地方居民意識的凝聚程度上，礁溪溫泉治理模式顯得較為薄弱，在此