第五章 礁溪溫泉產業治理模式與比較
第一節 礁溪溫泉產業之治理與整合
壹、礁溪溫泉產業治理模式
在礁溪溫泉產業此領域裡，公部門、營利部門、非營利部門各自內部就其 所重視之的政策目標與利益互相合作，而在部門之間的互動也呈現出不同程度 的合作或對立情形，以下將從 Pierre&Peters 的治理概念來分析礁溪溫泉產業的 治理模式，包含層級節制、市場機制、網絡等三種類型。
一、層級節制之治理結構
層級節制的治理結構體現在公部門內部，由中央單位、宜蘭縣政府、礁溪 鄉公所三個層級一體貫串而成，在此一治理結構中，中央單位擁有最高的權威，
不過中央單位並不行使任何行政權力，而是作為輔助地方政府的協力單位，提 供固定的補助預算，由宜蘭縣政府與礁溪鄉公所同時競爭這些計畫型補助；至 於宜蘭縣政府與礁溪鄉公所的層級雖在中央單位之下，實質運作時則扮演治理 結構的主體，縣政府與鄉公所就層級與法令而言是從屬關係，但在實質治理結 構中縣政府對於鄉公所並無太強的箝制力，這是因為縣政府對於鄉公所的補助 有限，以及鄉公所與縣政府所著眼的治理任務不同。
從治理任務來看，縣政府本身擁有較完善的預算與法規權限，會透過硬體 建設與區域規劃的方式，進行綠化植栽、城市傢俱設置、停車空間擴增、人車 分離制度的落實…等等政策，藉此強化礁溪溫泉區的硬體承載能力、並試圖形 塑礁溪為一觀光節點，將礁溪鄉揉合至宜蘭的整體觀光意象中；鄉公所目前致
力於開創礁溪鄉常設性的溫泉議題協調機制28與中小型溫泉產業相關業者的策 略聯盟，試圖提升當地業者軟性的服務能力與品質；簡言之，縣政府與鄉公所 在實際運作時則趨近於地位對等、任務協力的狀態。
二、市場機制之治理結構
市場機制主要存在於營利部門的內部，以及營利部門與公部門之間，所有 溫泉周邊產業業者都隸屬其中，在此一治理結構中，營利部門會受限於市場的 資源配置與競爭淘汰機制，目前礁溪溫泉產業的市場規模逐漸擴增，市場機制 也漸趨複雜；至於市場機制的另一個象徵，則是政府與業者之間的合作，諸多 礁溪當地的觀光活動執行與宣傳都委由業者來處理，這是因為政府與業者都相 信，比起政府事必躬親，由民間與市場來執行這些任務會更有效率，且符合需 求導向。
三、網絡之治理結構
網絡之治理結構展現在營利部門內部與非營利部門內部；營利部門內部不 僅是透過市場機制在運作，同時也因為地緣關係與共同利益使得彼此集結，事 業規模中、大型等級的旅館業者會透過私下意見交流或是參與地方社團的方式 來交換資訊與意見，目前宜蘭縣溫泉振興促進會成為了業者間共同舉辦活動、
以及意見交流的平台，惟大型飯店29日前才剛加入此社團中，這些業者未來的 整合能力或許還會再向上提升。
非營利部門中，因為欠缺足夠的動機促使彼此連結，這些公民力量的蓄積
28 如礁溪商圈協會的研擬、以及溫泉議題論壇的設立等等。
29 此處即指礁溪老爺大酒店以及礁溪長榮鳳凰酒店。
與展現都顯得不足，雖然多數的居民以及社區都認同地方生態保育、文化保存 等等議題，但實際參與者很少，因而非營利部門本身的資源與執行能力相對於 其他部門就低落許多；學術單位擁有豐富的學術知識與制度研擬能力，但是處 於相對被動的地位中，必須透過公部門的研究案申請或是座談會邀請，學界才 能夠將意見傳達給外界；整體而言，非營利部門目前參與的人數與力量都還太 少，惟學界與社區、還有非營利組織三者聯繫尚稱緊密。
上述的三種治理結構，是此一溫泉產業中的主要治理結構，而礁溪溫泉產 業整體治理關係之特性，則描繪為下圖 5-1：
圖 5-1 礁溪溫泉產業之治理關係示意圖
資料來源：本研究自繪
礁溪溫泉
產業治理圖像
礁溪溫泉文化協會
小型飯店 中型飯店 大型飯店
學術單位
當地居民
宜蘭縣溫泉振興促進會
互助支援
觀望
參與
疏離 疏離
協助
參與
屬於友會
但立場相反
縣府工旅處 縣府水利科
礁溪鄉公所
指導
密集合作 分工 互動消極
交通部觀光局 經濟部水利署
經費補助 直屬管轄機關
公
營利
非營利
透過三部門的實際交互運作情形（請參照上圖 5-1），可以清楚了解這些組 織之間的關係與相對權力地位30；在此一多重結構的治理模式中，非營利部門 是最弱勢之行動者，礁溪溫泉產業目前發展的主流價值在於促進觀光活動的發 展，而這類的活動則由公部門作為活動策畫的骨幹、營利部門為活動執行的主 體，兩者密切合作，可說構成治理結構的實質核心就是政府與業者。
非營利部門身處於權力核心之外，與其餘部門互動並不熱絡，針對公部門，
非營利部門會試圖監督或發出異議，讓政府知道人民對於現況與趨勢的不滿為 和，而營利部門與非營利部門之間的交集更少，這是因為營利與非營利部門間 注重價值有差異，一方重視商品化的經營與開發，另一方則強調環境保育與最 低限度的開發利用，在這種意識型態與價值的差異下，兩者之間雖然不會交惡，
但目前也尚無合作的空間。
回應到前文所提及的地方治理理論，從本研究可以發現，礁溪鄉溫泉產業 之治理情形即如同 Pierre & Peters 所述，同時存在著多元性的治理結構、在本 文中即可看見政府單位的層級節制體系、地方溫泉業者所處的市場機制體系、
非營利組織與居民所構成的社群體系等等，以及所有行為者共同互動連結而成 的｢網絡｣型態（Pierre & Peters，2000：14-27）；這些並存的治理結構相互影響，
使礁溪溫泉產業確然呈現出多元化、多層次的治理脈絡（劉坤億，2003：246-250；；
趙永茂，2005：6-7），而在其中仍舊以層級節制體系與市場機制體系兩者最能 夠左右整體地方產業的發展。
30 其中以公部門與營利部門圖形較大，代表其影響能力與資源攫取能力較強，而非營利部門 整體能力較弱，故圖形較小。
貳、整合機制之檢討與改進
在第四章曾提及過，目前宜蘭縣主要的整合機制是溫泉開發管理委員會，
但是此會的參與人數與方式遭受嚴格限制，且會議探討之焦點在於水權規範與 水源管理，議題尚未擴及整體規劃層面，故難以整合外部私部門的意見；至於 次級整合機制則有地方政策座談會與特定規劃案協調會，地方政策座談會必須 由公部門視情況而舉辦，其用意主要在蒐集民意，其座談結果不具備任何的法 律效力或拘束力，多半流於縣政府或鄉公所政令宣導的場合，無法有效反應民 間意見；而特定規劃案之協調會，與會人士必須經過縣政府的篩選，亦不屬於 公開場合。
上述情況意味著礁溪溫泉產業目前仍欠缺一個讓公、營利、非營利部門之 間能夠公開協商、資源整合的互動平台或論壇；是以現有的交流情形，公私之 間的互動都是在私底下交流與協商為主。
整合機制的完整性與制度化，對於地方治理的成效有關鍵性的影響力，
同時也是擴增公民參與的管道；對於目前有關意見與資源之整合、以及合作方 式，公私部門有不同的想法；從公部門的立場出發，工旅處陳副處長認為（附 錄 3-1）：
目前碰到的問題都不是大規模的，縣政府的態度是重視但不見得遵照…重點是 商家認為可以的方式，我們的大方向也可以改變。不一定要設立組織，畢竟大 家都要做生意，主要還是取決於政府的態度。
鄉公所游主秘則認為（附錄 3-4）：
組織性或制度性的制度還是要透過具體的個案來討論，所以通常還是以個案性 的機制為多，現在有設立一個礁溪旅遊網的線上旅展，透過申請帳號與密碼，
讓商家可以參與一個月一次的線上旅展促銷，這是屬於制度性的網路機制。
至於組織性的部分，則是希望成立觀光產業相關的協會，現在有礁溪溫泉振興
促進會，將來希望業者間能成立礁溪溫泉商圈發展協會，讓業者在彼此之間去 協商，而不是透過公部門來操作，希望公私部門之間有一個平台來討論…。
縣政府認為其實無需要再另外新設特定的組織或是論壇來研究溫泉產業 議題，主要還是改進縣政府與民間溝通的積極程度，而鄉公所則希望溫泉業者 之間可以組成整合整體商圈的單一組織，作為公部門與業者之間的對口單位。
至於私部門的建議，溫泉振興促進會杜理事長提到（附錄 3-8）：
論壇或是座談會，這部分還要加強；坦白說，政府是有活動就找我們，但是論 壇就比較不足…政府都有定期做溫泉季啊什麼觀光的活動，但是就沒有定期去 做這個研討會或是論壇這些東西，對觀光議題也好，對水資源也好，至少上半 年下半年定期去舉辦，這樣大家才會定時去關切這個議題。
業者認為論壇與研討會這類型的整合機制、應該要由政府來舉辦，目前舉 辦過的研討會次數太少、時間不一定，而且主辦的也是溫泉振興促進會本身，
是以業者對於政府出面成立整合機制有較多的期待；但學界對此則有不同看法，
學界認為整合機制的形塑應該是由下而上的過程，在政策網絡中地方居民應該 要扮演主動積極的角色，張智欽教授談到（附錄 3-11）：
很多的東西還是要由下而上，不一定要專責機構，應該是在地居民找尋專業的 人員來座談，說出自己的需求；有一個論壇或是圓桌議題也好…可是這一切都 要當地的居民來做，事實上要變成一個公共議題，透過網站等方式，自己來發 聲，不要太倚賴政府，地方上居民要有一群人自己站出來，當自己都沒有提出 想法，要政府來制定什麼東西…。當礁溪溫泉沒有的時候，最在意的還是當 地人….可以尋求很多學者或專業外圍的協助，這個過程一定還是 bottom up。
綜上所述，在公私部門的整合機制上，可以發現各行為者間依舊沒有共識，
有待具備足夠資源的行動者提出具體可行的新機制，現在鄉公所正積極催生礁