第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫 農業區之現況與課題分析
第二節 國內都市計畫農業區現況與課題之分析
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第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況與課題分析
第二節 國內都市計畫農業區現況與課題之分析
壹、國內都市計畫農業區現況分析 一、都市計畫農業區不同時期的劃定目的
台灣都市計畫分為市鎮計畫、鄉街計畫與特定區計畫，依據不同計畫的特 性，農業區的劃定目的亦不相同，張志豪(2004：3-1~3-4)依不同時代背景整理農 業區的功能定位，茲說明如下：
(一)因人口聚集而擬定的「市鎮、鄉街計畫」，將農業區視為隔離綠帶，農 業區面積受到都市化的影響，透過通盤檢討等機制變更為都市可發展地 區。
(二)「高速公路交流道特定區計畫」擬定後，農業區所佔比例變化不大（民 國70 年佔交流道特定區計畫總面積 66%，民國 90 年佔交流道特定區計 畫總面積61.3%），顯示就交流道特定區計畫而言，農業區仍能保有管制 的定位。
(三)「風景特定區」的農業區面積比例，由民國 70 年 15.3%降到民國 90 年 10.8%；其中，民國 90 年北海岸風景特定區的農業區所佔比例較高
（49.2%），其他風景區中農業區所佔比例不高，顯示風景特定區中農業 區除保護景觀資源功能外，並無其它特定功能，使得其面積逐漸檢討變 更、減少。
(四)民國 80 年代所劃設的「各種特定區計畫」，為其特定目的所需，劃設地 點均位在偏遠的非都市土地以取得大片市鎮開發用地，由於鄰近地區均 為農田或山林等非都市發展用地，因此大部分均未劃設農業區，顯示80 年代起新設的特定區計畫與傳統都市計畫分區劃設理念的差異，農業區 不再被視為必須劃設的「綠帶系統」，著重生產功能的農業區不需要被 考量配置在都市周圍，鄰近的非都市發展用地可作為都市計畫的緩衝綠 帶。
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二、都市計畫農業區規模與管理制度(賴宗裕，2010：12-75) (一)都市計畫農業區規模 87 441,699.28 62,299.87 7,110.57 22,694.25 81,534.08 95,269.56 133,160.73 4,280.21 35,350.01
88 443,077.31 62,768.52 7,188.00 22,536.61 82,051.99 95,040.24 137,738.02 4,121.17 31,602.76
89 442,924.03 62,468.57 7,321.03 22,381.41 79,632.37 97,740.79 137,896.81 6,528.43 31,954.62
90 447,154.57 62,443.92 7,396.60 22,443.30 81,591.65 96,067.21 137,607.76 5,809.54 33,794.59
91 450,715.74 62,568.32 7,474.94 22,366.31 82,485.07 97,257.77 137,473.76 5,803.85 35,285.72
92 450,395.32 62,575.15 7,524.54 22,099.74 83,650.63 96,974.46 137,401.00 5,632.98 34,536.82
93 451,520.92 63,302.37 7,678.02 22,361.56 83,898.92 95,799.22 137,605.56 4,226.15 36,649.12
94 451,686.92 62,863.34 7,717.68 22,470.70 84,227.55 95,498.19 135,234.43 4,226.03 39,449.00
95 450,769.26 62,729.84 7,729.47 22,274.27 84,532.22 94,963.62 135,286.42 4,183.41 39,070.01
96 446,800.07 63,267.14 7,803.17 22,229.81 83,813.88 94,270.37 133,459.88 4,184.90 37,770.92
97 470,666.55 63,411.35 7,792.42 22,372.72 89,017.00 99,368.07 135,261.08 5,093.74 58,425.85
資料來源：都市及區域發展統計彙編，98，行政院經濟建設委員會。
民國98 年 4 月立法院通過『地方制度法』第七條之修正，賦予縣市合併或 單獨改制直轄市之法源依據。故共有7 個縣市提出改制計畫書，經內政部審查會
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資料來源：賴宗裕，2010：69。綜上所述，雖然都市計畫農業區主管機關為行政院農業委員會，然而其
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第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況與課題分析
一、法規制度面
(一)缺乏上位計畫指導
長久以來，我國皆缺乏全國性的上位計畫指導綱領，僅以都市與非都市 土地作為主要規劃原則，故都市計畫農業區之定位與規劃管理原則，同樣地 亦無上位計畫指導，雖然國土計畫法於近期內通過並於不久後開始實施，然 而現況都市計畫範圍卻將完全劃入城鄉發展地區，並受現行之都市計畫法規 範與管制。
現況都市計畫農業區係依『都市計畫法』第三十三條劃定，其條文內容 為「都市計畫地區得視地理形勢、使用現況或軍事安全上之需要，保留農業 地區或設置保護區，並限制其建築使用」，由上述條文可知，都市計畫法並 未賦予農業區明確的功能定位，致使農業區使用意向不明，在工商業新興崛 起之際，遂淪為都市發展過程中變更為他項使用之預備用地(賴宗裕，2010：
21)。因此，即使國土計畫法發布實行後，都市計畫農業區同樣缺乏上位計 畫指導，卻再次因都市計畫法模糊定位與功能的條文規範，淪為其他都市發 展需求之預備用地，而無法發揮其多功能性。
(二)缺乏適當的管理機制
都市計畫農業區之管理過度依賴傳統分區管制，認為只要透過分區使用 項目與容許使用項目即可管理農業區，然而現況中農業區卻存在許多課題，
即因管理機制不適當且執行不力所導致。由於土地性質各異，不同的區位、
特性與生產環境都將影響土地資源的管理方式與內容，而傳統分區管制忽視 農業區特性，將同樣的管理制度與使用項目套用至所有農業區上，且都市計 畫農業區的變更仍由目的事業主管機關主導，致使農業區之土地利用缺乏整 體與累積的開發策略與規劃理念，使得都市計畫農業區之劃設無法發揮其應 有功效。
此外，依『都市計畫法』第二十六條之規定，都市計畫發布實施後，擬 定計畫之機關應依據都市發展情況，每三年內或五年內至少應通盤檢討一 次，以作為地方發展之引導。然而，現況真正確實執行通盤檢討之都市計畫 卻十分少見，幾乎所有的都市計畫依然遵照民國80 年所研擬之都市計畫進 行開發，故計畫內容已難以因應快速變遷的都市，導致現況與計畫嚴重脫鉤 之情形。而台灣都市又在經濟掛帥之情況下，致使都市計畫通盤檢討往往較 注重住宅區、商業區、工業區及公共設施等需求，鮮少著重都市計畫區內之
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農業生產與農地資源等檢討農業區發展之情形，農業區之使用長期被忽視，
在通盤檢討時往往不會刻意強調，政府甚至帶頭將農業區視為都市發展之預 備用地，導致都市計畫農業區之農地期望有變更之機會，地主任由土地荒廢 而雜草叢生，或堆置垃圾與廢棄物的情形十分普遍，嚴重衝擊都市景觀。
(三)容許使用項目與農業使用目的背離
依據『都市計畫法臺灣省施行細則』第二十九條之一第一項內容觀之，
都市計畫農業區之容許使用項目非常寬鬆，即除農業產銷必要設施與休閒農 場相關設施外，農業區若經縣(市)政府審查核准，得設置公用事業設施、土 石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、汽車運輸業停車場(站)、客 (貨)運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、社會福利事業設施、幼稚園、加 油(氣)站(含汽車定期檢驗設施)、面積 0.3 公頃以下之戶外球類運動場及運動 訓練設施、政府重大建設計畫所需之臨時性設施等。此外，審查上述容許使 用項目之申請係由各縣(市)政府負責，以彰化縣為例，審查機關係建設處、
地政處與農業處，而各許可使用細目，則分別由不同目的事業主管機關認 定，故農業主管機關無法為保護農業區進行嚴格把關。針對都市計畫農業區 容許使用制度之課題，茲說明如下：
1.都市計畫地區農業區容許使用過於寬鬆與農業使用不相容
由『都市計畫法臺灣省施行細則』第二十九條之一第一項內容，都 市計畫農業區容許使用項目包含：農業產銷必要設施、休閒農場相關設 施、公用事業設施、土石方資源堆置處理、廢棄物資源回收、貯存場、
汽車運輸業停車場(站)、客(貨)運站與其附屬設施、汽車駕駛訓練場、
社會福利事業設施、幼稚園、加油(氣)站(含汽車定期檢驗設施)、面積 0.3 公頃以下之戶外球類運動場及運動訓練設施、政府重大建設計畫所 需之臨時性設施等。以彰化縣都市計畫保護區農業區土地容許使用審查 要點為例，公用事業設施之許可使用細目包含加油站、加氣站、變電所、
鐵塔、連接站及其他電力事業相關設施、抽水站、電信相關設施、自來 水供應相關必要設施、煤氣、天然氣加整壓站、廢污水處理設施、環境 檢驗測定相關設施、有(無)線電視廣播相關設施等。
而依據『農業發展條例』第三條第十款內容，農業用地：指非都市 土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：1.供 農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者；2.供與農業經營不可分離之農