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第六章 結論與建議
隨著都市擴張與經濟成長，都市計畫農業區面臨許多困境，例如：容許 使用活動破壞農業生產環境與景觀、違規使用情形嚴重、忽略農地具備生態 與環境調節功能、容許使用項目與農業使用目的背離與定位不明確等，本研 究認為導致上述的課題產生之主因，係都市計畫農業區之功能與定位逐漸模 糊且不受重視所導致。然而，在氣候變遷且能源耗竭的今日，都市計畫農業 區之劃設有其價值與必要性，即農業區不僅具基本的生產功能，更具開放空 間、調節氣候、文化景觀與自然環境等多功能性(Multifunctionality)，故如何 達成都市地區永續性這項重要行動，都市計畫農業區便扮演十分關鍵的角 色。此外，基於功能論之理論基礎，都市計畫農業區之劃設有其必要性與存 在價值，為喚起人們重視都市計畫農業區之多功能價值，則必須重新予以定 位並界定其多功能性。
承上所述，都市計畫農業區因具有多功能之特性，且實有存在之必要 性，故如何確保其多功能性之發揮亦極為重要，然而台灣目前實施之傳統使 用分區管制卻許多缺失，包含消極管制、過於僵硬且忽視基地環境與容受力 等，其缺失亦是造成農業區現況違規使用、變更使用、低度利用與荒廢農地 等之原因。本研究認為都市計畫農業區需要一個積極、具有彈性且重視基地 環境與容受力之機制加以調整，而績效管制其特性即為一種極具有力量的管 理系統，其考量土地利用效率、環境永續發展、社會公平性與減少外部成本 之目標下，以績效管制項目取代僵化的容許使用項目並保護環境脆弱地區，
提升計畫方案設計之品質，但同時給予每個基地更多彈性，進而執行與完成 計畫以達成規劃之目標。
本研究於第二章與第三章，具備多功能性與績效管制之文獻回顧及理論 基礎，並蒐集整理國外個案對照台灣都市計畫農業區現況情形與課題，以此 為基礎設計第四章之專家學者問卷並加以分析，而問卷之調查結果即為第五 章績效管制機制建立之準則與核心。最後所建立之績效管制機制不僅擬定機 制之目標、操作之共同與個別原則與誘因系統，為了調整與改善現況制度之 推行可更為順利，其行政執行系統更周全的包含中央主管機關與地方政府應 配合之事項，其中又以地方政府於推動都市計畫農業區績效管制機制中扮演 極重要角色，期望作為未來中央與地方政府政策及工作之參考依據。
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第六章 結論與建議
第一節 結論
綜觀過去文獻本研究對於都市計畫農業區與績效管制機制之探討及分析，故 本節結論將針對研究邏輯與架構分別說明，第一部分為確立農地保護理念，其內 容包含：農地與農業多功能及都市計畫農業區之多功能特性；第二部分為都市計 畫農業區應明確定位，本研究認為都市計畫農業區存在許多課題之主因，即因其 功能與定位逐漸模糊且不受重視所導致，故認為應明確定位始可合理利用並管理 都市計畫農業區；第三部分為都市計畫農業區績效管制機制之建構，旨為透過機 制目標、劃設功能特性之目的、績效共同原則、績效個別原則、機制誘因系統與 行政執行系統等，以改善現況課題、明確定位並確保都市農地多功能性之發揮。
茲依各部分說明如下：
壹、確立農地保護之理念 一、農地與農業多功能
近年來全球皆面臨氣候劇烈變遷語能源匱乏等議題，對於大自然的反撲感到 措手不及且難以招架，為解決這困難且無法逃避的問題，各國紛紛提出因應對 策，而保護農地資源並維持其農業使用即為對策之一，於此對策下衍生之概念即 為農業與農地之多功能性，Groot et al.(2009：147)提出多功能性的農業土地使用 之所得到支持，係因其可使農業經濟回報、景觀品質、自然環境保護與環境質量 之間達成均衡。
而李承嘉等(2009：139)提及歐盟農業委員會(EU Agricultural Commissioner) 將「多功能性」界定為永續農業、糧食質的安全、地域平衡與景觀環境維護間的 接著劑，亦連帶顧及發展中國家糧食量的安全(Potter and Burney, 2002；Hollander, 2004；Schmid and Sinabell, 2004)。於傳統觀念裡農地的主要或基本功能為農業生 產，因此首重糧食生產的經濟性功能(Deelstra et al., 2001：1)，而農地附加功能 則涵蓋提升農村生活品質的社會功能，以及維護生態環境的環境功能，此兩類次 要功能均屬非經濟性的公共利益，故其多功能性可包含：糧食與纖維、加工產品、
鄉村觀光、老人與不便者的照護及其他市場性產出、糧食安全、鄉村生活與文化 傳 統 、 社 會 保 存 、 鄉 村 景 觀 、 生 物 多 樣 性 、 社 會 健 康 等 (Durand and Van Huylenbroeck(2003：4)。
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二、都市計畫農業區之多功能特性
本研究之範圍選定都市計畫農業區，係因農業區為都市提供綠色開放空間，
並帶來永續發展的契機，此外透過第三章英國實施綠色基礎建設之案例，亦可了 解雖然都市內之農業區規模較小且零散，卻同樣具有可及性高與多功能性之優 勢，故農業區實有存在之必要性，其不僅可供都市居民享受田園景觀與休閒遊憩 空間，亦可從事都市農業提供都市新鮮蔬果以確保糧食安全，並減少環境與交通 等成本，其多功能性亦包含前述之休閒娛樂、防洪防災、生物棲息空間維護與氣 候變化的調節等。
而本研究之專家學者問卷調查結果顯示，有 100％的受訪者認同都市計畫農 業區具備生產與經濟功能與生活與社會功能，而生態與環境功能亦有 95％的受 訪者表示認同，故確認都市計畫農業區係具備有多功能特性。三大功能特性下受 專家學者認同之次功能則有：觀光遊憩收益、提供就業、提升空氣品質、減緩溫 室效應、維護農地景觀、水資源保護、維護生物多樣性、維護生態機能、都市防 洪與防災、促進休閒遊憩、確保公共空間與緩和都市化等，由此可知都市計畫農 業區不但具有多功能特性，並以生態環境面向之次功能最為豐富。
貳、都市計畫農業區應明確定位
都市計畫農業區如上所述具備多功能特性，但實際上卻因許多面向之課題存 在，導致其不僅無法發揮多功能特性，更是不斷受到其他使用行為之侵害，本研 究專家學者問卷調查顯示，100％的受訪者皆認同農業區現況存在法規制度面 向、價值觀念面向與規劃管理面向的問題，現況使用面向的問題則是占有 95％
的認同度，即不論中央政府、地方政府或人民皆忽視農業區具備重要的生態與環 境調節等多功能特性。又，100％的受訪者皆認為都市計畫農業區現況並未合理 的利用，且高達 95％的受訪者亦認同農業區之定位並不明確。
而本研究認為造成各種課題產生之主因，係都市計畫農業區定位不明所導 致，依據『都市計畫法臺灣省施行細則』第二十九條第一項規定，農業區為保持 農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或 休閒農業設施，但第二十九條之一、第二十九條之二及第三十條所規定者，卻不 在此限，且過往不論是都市計畫主管機關或農業主管機關，皆認為都市計畫農業 區為都市之預備用地，如此想法著實無法回應都市現況需求與全球因應氣候變遷 之潮流。由此可知，雖然法規上都市計畫農業區之定位係為了保持農業生產，但
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第六章 結論與建議
卻又開了許多例外，例如：容許使用項目不僅對農業生產環境帶來嚴重衝擊，更 違背農業區劃設之目標與原則，進而導致農業區定位模糊不清的情形。
綜上所述，本研究認為基於「功能論」之理論基礎，為確保都市計畫農業區 之功能得以發揮，而應重新予以明確的定位，並以多元化功能之角度看待農業 區，即其定位不僅只是包含農業生產，更具備經濟、生態、景觀、生活、文化與 社會等功能。此外，針對容許使用部分雖然可能因路徑相依而較難透過修法改 善，但建議將有負面影響等疑慮之容許使用項目刪除，且透過建立都市計畫農業 區之績效管制監測管理系統加以監督控制仍是有必要的，避免其再度傷害農業區 之生產環境，與阻礙多功能特性之發揮。依據專家學者問卷調查結果顯示，受訪 者建議應予以取消的項目係「廢棄物資源回收、貯存場」、「汽車駕駛訓練場」、「土 石方資源堆置處理」與「汽車運輸業停車場(站)」、「加油(氣)站(含汽車定期檢 驗設施)」、「客(貨)運站與其附屬設施」與「幼稚園」等。
参、都市計畫農業區績效管制機制之建構
而為了改善各種面向的課題，本研究認為應建立一套機制其可針對都市計畫 農業區，進行全面性且整體性的調整與建構，而問卷調查結果亦發現，受訪者高 達 90％認同透過績效管制機制之建立，確實有助於都市計畫農業區多功能特性 之發揮。績效管制即是一種極具有力量的管理系統，均衡考量土地利用效率、環 境永續發展、社會公平性與減少外部成本之目標下，以績效管制項目取代僵化的 容許使用項目並保護環境脆弱地區，提升計畫方案設計之品質，但同時給予每個 基地更多彈性，進而執行與完成計畫以達成規劃之目標。又，藉由美國 Hardin
而為了改善各種面向的課題，本研究認為應建立一套機制其可針對都市計畫 農業區，進行全面性且整體性的調整與建構，而問卷調查結果亦發現，受訪者高 達 90％認同透過績效管制機制之建立，確實有助於都市計畫農業區多功能特性 之發揮。績效管制即是一種極具有力量的管理系統，均衡考量土地利用效率、環 境永續發展、社會公平性與減少外部成本之目標下，以績效管制項目取代僵化的 容許使用項目並保護環境脆弱地區，提升計畫方案設計之品質，但同時給予每個 基地更多彈性，進而執行與完成計畫以達成規劃之目標。又，藉由美國 Hardin