第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫 農業區之現況與課題分析
第一節 國外都市農地管理與績效管制機制分析
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第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫 農業區之現況與課題分析
第一節 國外都市農地管理與績效管制機制分析
國外不同於台灣並未將國土分為都市與非都市，而是都市以外皆為鄉村地 區，故都市邊緣存在許多農業土地、開放空間與綠帶，在都市蛙躍蔓延與單純經 濟發展掛帥之情形下，綠帶(Green Belts)與都市邊緣(Peri-Urban)農地卻遭受嚴重 侵蝕，但以生態環境經濟與生物多樣性之觀點出發，則可發現積極保護都市邊緣 農地以發展都市農業，對於人類的生存與地球的永續發展實有極大助益。
由於英國對於綠帶規劃及都市邊緣農地等研究探討已久，而績效管制的規劃 於英語系國家的運用係最為久遠，其中又以美國的應用與發展最為廣泛(Baker et al., 2006：396-397)，故本研究將說明英國如何管理都市邊緣農地以減少開發衝 擊，並引用美國哈汀郡(Hardin County)的案例，說明其如何運用績效管制機制保 護郡內優良農地，引導開發與發展結果必須符合且達成社區目標。因此，兩國之 管理機制皆可供本研究深入了解都市農地之重要性、多功能性，與績效管制於規 劃於執行時須注意之事項等，以避免都市計畫農業區績效管制之執行結果與規劃 目標背離，而使其多功能性無法發揮亦失去規劃意義。茲說明兩國之案例如下：
壹、英國都市邊緣之農業與土地使用
歐洲以其獨特之鄉村文化與景觀聞名，為了維護鄉村文化、產業與景致而提 出農業與農地多功能性之概念，企圖以此避免鄉村及農田因都市蔓延而遭受侵 蝕，此外亦提出許多政策確保都市邊緣農地得以完整保留並發揮功能，包含早期 規劃並實施的綠帶政策，及較新進的綠核心及綠色基礎建設等政策。而英國之綠 帶政策實施由來已久且經驗豐富，近年亦積極引入綠核心及綠色基礎建設之概 念，期望可適用於英國各地具不同特性與條件之都市，並保留更多都市邊緣農地 及綠色空間，以確保都市糧食安全、維護生態服務系統及造福人類的福祉。因此，
英國都市邊緣之農業與土地使用將分為三大部分，即1.都市邊緣(Peri-Urban)之定 義與內涵；2.英國都市邊緣農地管理機制與運用；3.經驗的學習與借鏡，茲說明
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第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況與課題分析
一、都市邊緣之定義與內涵(Simon et al., 2006：3-17；Bowyer-Bower, 2006：
151-164)
都市(Urban)與鄉村(Rural)兩項概念常被人們使用，兩者典型的地貌及景觀等 形象亦為人們所熟悉，而都市人口快速成長、建築用地擴張、科技技術改變、全 球經濟重建、總體經濟調整等，皆會導致都市與鄉村交界處的劇烈改變，都市及 鄉村的交界處傳統上被稱為都市邊緣區域(Peri-Urban Area)，其有不同規模及自 然特性，並受到越來越多的都市快速變化及壓力等影響。英國政府的國際發展部 門(Department for International Development, DFID)自 1995 年至 2005 年的天然資 源系統計畫(Natural Resources Systems Programme, NRSP)，進行一系列關於都市 邊緣交界土地之研究，並於 1999 年之研究報告中，針對都市與鄉村的交界處 (Prei-Urban Interface, PUI)做了定義，即為「都市邊緣土地受到都市影響程度較 強，其容易進入市場、服務體系與其他投入因素等，並為都市提供勞動力，但相 對亦容易受到危險性污染、都市成長等威脅與風險」，而都市邊緣土地又可分為 兩種類型：
(一)直接影響區域(A Zone of Direct Impact)
直接影響區常受到因都市成長，而導致的土地需求、汙染等立即且直接 的影響。
(二)更廣闊的市場相關影響區域(A Wider Market-Related Zone of Influence) 更廣闊的市場相關影響區域則是農業與自然資源等產品之不同條件，而 有不同的處理方式。
由於不同機構間理念的差異，對於都市邊緣的定義則產生不同見解，然而這 些機構不同的見解，亦形成了一個有用的出發點，即使都市邊緣區域內難以明確 劃分，但其仍為一個近乎連續性的概念。因此，許多學者針對不同個案地區與特 性，對於都市邊緣的定義亦不相同，例如：印度的 Hubli-Dharwad 邦與迦納的 Kumasi 市 。 前 者 都 市 邊 緣 的 定 義 較 為 鬆 散 ， 即 「 在 該 區 域 的 組 成 包 括 Hubli-Dharwad 邦地區，但連接到市中心外與周邊圍繞的村莊係透過都市的公車 服務」；後者都市邊緣則是定出實際的距離，Phillips et al.(1999)建議圍繞 Kumasi 市半徑約40 公里即為都市邊緣區域。將兩者對比後，Kumasi 市的原始基準研究 有顯著差異，且考量快速增長情況下的簡要價值，而避免設定空間等限制，因為 各種活動與進程將跨越任何武斷的邊界。相反的，村莊選擇的研究其考量的因 素，包括擁有灌木或休閒農業的屬性，但也遭遇非農業使用的土地競爭。
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綜上所述，目前強調的重點在於概念上的區別與過程導向，且適當檢視都市 與鄉村連續的兩極間，了解他們的動態變化，因為其影響都市邊緣地區的特定部 分，以及整體地區中地位的轉變。就理論而言，都市邊緣地區可於相當短的時間 內更改其城鄉梯度如：寬度與坡度等，其取決於都市不斷增長等壓力。
基於多種目標，考慮都市邊緣地區為一個擴展的都市，而非一個完全獨立的 地區十分重要，因為一個都市區域的功能或多或少會整合，而不僅是生態足跡亦 包含其經濟與人口過程，舉例說明：1.都市人口的迅速成長可能刺激都市邊緣地 區與較近的鄉村地區進行商業化生產，農產品市場的服務與提供即為一例；2.而 都市邊緣之休閒景觀則可滿足都市與國際的觀光客戶。然而，實務上卻有難以執 行的課題，因採取綜合功能的角度，故落實綜合性政策十分困難，下列的原由可 供解釋上述情形：
(一)都市及先前所述與鄉村接界之都邊緣地區，通常係屬於不同的行政管轄 區，故擁有的資源、領導能力與政治亦不相同，而許多大都市則必須考 慮到都市快速的發展與邊界的擴大。
(二)負責或提供與維護基礎設施服務的政府部門，可能散布於中央、區域與 地方等各級政府。
(三)依據過去經驗，政府或其他都市統計的資料與數據皆很少涵蓋了整個地 區，因編制數據設定等是耗時且困難的工作，尤其是如果有不同的基準 年或不同的地域覆蓋程度與準確性。
(四)由於傳統上並無整體性的規劃，故多數官員堅持狹隘的概念與程序綱 領，傳統的官僚程序總是鼓勵跨部門、機構與地區的整合，在面對現行 失敗的實務與案例時，可以發現其改變十分緩慢且不均衡，這些情形證 明了外部資助的計畫。
(五)就生態足跡部分，因有其利益而導致都市官員與規劃者不得參與其中且 承擔責任，然而廢棄物處理及環境質量等卻超越了地方當局的管轄能 力。
(六)村莊與鄉村地區間的聯繫越來越緊密，於都市邊緣地區裡都市影響範圍 通常擁有獨特的身分及歷史，其受到都市邊緣地區居民所熱衷及維護，
即使他們的生活總是隨著都市經濟及社會而改變。
相反的，都市邊緣地區因與鄉村有雙向且交互影響之關係，故亦應考慮相鄰 之部分鄉村地區，以維護農業與農村整體性的發展及研究等。
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第三章 國外都市農地管理機制與國內都市計畫農業區之現況與課題分析
二、英國都市邊緣農地管理機制與運用(Douglas, 2010：1-38；Douglas, 2006：
18-29；Gougb et al., 2006：196-210；Amati et al., 2006：125-142；Choe, 2004：
83-90)
(一)英國的綠帶政策(Green Belts in Britain) 1.適用綠帶的都市型態
運用綠帶規劃的主要為單核心且被鄉村圍繞之都市，形成環繞都市 的帶狀景觀，綠帶面積總計大約1,556,000 公頃，約占英國總面積的 12
％，共有14 個獨立的綠帶，其規模從圍繞倫敦(London)的 486,000 公頃 至位於柏頓阿龐特倫特(Burton-on-Trent)僅 700 公頃的綠帶。
2.綠帶政策執行目標與效果
許多學者認為綠帶規劃之目標包含：(1)檢查無限制擴張的大型建 設區域；(2)防止鄰近城鎮的合併；(3)協助並維護鄉村不受侵犯；(4)保 護環境且特殊的歷史城鎮；(5)藉由鼓勵廢棄物與其他都市土地的再利 用，以協助都市再生。此外，綠帶規劃於政府眼中亦是一項達成許多目 標的政策之一，其目標包含：(1)提供都市人口造訪鄉村之機會；(2)為 鄰近都市地區提供戶外活動及休閒之機會；(3)保留具魅力的風景及景 觀，提升附近人們的生活品質；(4)改善周圍城鎮中受損害及遭廢棄的 土地；(5)確保自然資源受到保護的利益；(6)保留從事農業、林業及相 關用途之土地。
自二次世界大戰後，綠帶即成為英國長久以來的規劃原則，其成功 且嚴格的分離了鄉村與都市地區，並保全環繞市區寬敞的開放空間，因 此可以了解為何二次大戰後倫敦便停止擴大及增長。然而，一個實施超 過半世紀的政策一定會面臨不合時宜等課題，綠帶政策亦無法倖免，其 所面臨之課題及受批評之處可歸納為三點，茲說明如下：
(1)倫敦的綠帶因限制發展，導致經濟活躍的倫敦東南區其住宅長 期短缺，然而藉由觀察倫敦的綠帶規模，此項課題是可以理解 的，因依據最新數字顯示，倫敦的綠帶佔地486,000 公頃，且自 戰後時期其發展即受到極大限制。
(2)倫敦的綠帶因過時不合時宜而被批評，例如有研究發現都市內 的荒地其生態及美化價值，往往可以高於綠帶中保留的農田及 高爾夫球場。然而，荒地相較於綠帶享有的保護水平不相同，
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事實上綠帶可能造成具較高生態價值的棕地，開發及發展的壓 力越來越大。
(3)根據研究顯示，倫敦的綠帶未能實現緊密都市的目標。就地方 等級的綠帶而言，可有效限制城市邊緣的發展；然而就區域規 模的綠帶而言，卻導致都市蛙躍發展且擴張至鄉村地區，因其 增加汽車的旅次，且加長汽車旅行時間。
(3)根據研究顯示，倫敦的綠帶未能實現緊密都市的目標。就地方 等級的綠帶而言，可有效限制城市邊緣的發展；然而就區域規 模的綠帶而言，卻導致都市蛙躍發展且擴張至鄉村地區，因其 增加汽車的旅次，且加長汽車旅行時間。