績效管制機制與功能特性劃設之目標

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第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制

本研究第五章之架構內容包含三大部分，即 1.績效管制機制與功能特性劃設 之目標；2.擬定績效管制之共同與個別原則；3.績效管制機制之誘因與行政執行 系統。而第一大部分所建立績效管制機制與劃設功能特性之目標，即成為第二大 部份擬定績效管制共同與個別原則之重要基礎並互相連結，最後第一、二部份及 績效誘因系統，亦都運用於第三大部分的行政執行系統中，即地方政府之行政措 施除須響應中央之上位計畫與政策外，其制定都市計畫農業區績效管制規則時，

亦應涵蓋策劃績效管制機制目標、制定都市計畫農業區各功能特性之目標、制定 都市計畫農業區績效管制共同與個別原則、制定都市計畫農業區開發計畫審議系 統與程序與制定都市計畫農業區績效管制誘因系統等內容。

第一節 績效管制機制與功能特性劃設之目標

本研究建立之績效管制機制，係提供台灣都市計畫農業區一個概括的機制架 構，由於績效管制規則係各直轄市或縣(市)政府依其都市計畫農業區之不同特性 而制定，依其農業區特性策劃績效管制機制目標，並調整其績效管制機制目標且 劃定更細緻的績效管制種類與原則。在此前提下，而本節將說明：1.績效管制機 制之架構與內容；2.績效管制機制之目標與績效管制原則指導方針；3.劃設功能 特性之類型與目的。

壹、績效管制機制之架構與內容

本研究之都市計畫農業區績效管制機制，如圖 5-1 係以四大機制目標為基礎 與前提下所建立，而機制之目標即為：1.保護都市計畫內之優良農地；2.發揮都 市計畫農業區之多功能特性；3.避免各種不相容使用與衝擊之產生；4.改善都市 計畫農業區之現況課題。

以此四大目標為核心理念，機制之內容包含三大部分：第一部分為劃設各 都市計畫農業區之功能特性，其功能特性可分為以生產與經濟功能、以生態 與環境功能或以生活與社會功能為主，而不論農業區被劃分為何種功能特性，皆 必須受到績效管制共同與個別原則之規範管制，以求達成機制建立之重要目標。

劃設各農業區之功能特性與績效管制共同及個別原則之設定，係由地方政府擬定 與執行，前者於定期辦理都市計畫農業區之專案通盤檢討時劃定功能特性，後者

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第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制

於制定各地方政府都市計畫農業區績效管制規則時設定原則內容；第二部分為績 效誘因系統，其目的係為鼓勵都市計畫農業區之土地權利關係人與開發業者等，

選擇適用績效管制機制從事各多功能特性之相關活動，而誘因措施包含建立農業 區多功能性之保育基金、簽訂維持農業區多功能使用之契約並給予補貼、農地造 林提供綠帶功能之補貼與維護環境景觀給付，藉此期望發揮效果並達成目標。而 誘因系統同樣由地方政府擬定與執行，並於各地方政府擬定都市計畫農業區績效 管制規則時制定，以求適地適用並發揮成效；第三部分為行政執行系統，中央與 地方各有其任務與應配合之處，圖 5-2 則詳細說明行政執行系統內容與階層，中 央主管機關的角色即提供地方政府上位的計畫目標與綱領原則，地方政府則從事 最為關鍵的制定都市計畫農業區績效管制規則等措施，其規則內容之制定必須與 中央所擬定之目標具一致性，如此都市計畫農業區可達成合理利用與永續發展之 目標。機制整體之架構如下圖所示：

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第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制

貳、績效管制機制之目標與績效管制原則指導方針

基於理論基礎為「功能論」與「外部性理論」，說明本研究之績效管制機制 係為管理於農業區上活動時所產生的負面外部性，且維持農業區之於都市之多功 能所設計。因此，績效管制之於本研究係指「為保護農地資源之多功能性，避免 因農地上與周遭之開發使用行為導致農地資源的永續性遭受破壞，而採取針對不 同功能特性之績效管制原則，並輔以其他配套之管制措施，以排除妨礙農地多功 能性發揮之各種衝突與不相容之使用行為」。所擬定績效管制機制之目標與績效 管制原則指導方針可分為四項，即 1.保護都市計畫內之優良農地；2.發揮都市計 畫農業區之多功能特性；3.避免各種不相容使用與衝擊之產生；4.改善都市計畫 農業區之現況課題。茲說明如下：

一、保護都市計畫內之優良農地

依據賴宗裕(2010：139-142)之研究指出，許多都市計畫農業區內之農地有與 非都市農地相連導致難以分辨之情形，且距離市中心越遠之都市農地則維持農業 生產情形越多，故都市計畫農業區為整體環境保留了都市中難得一見的綠意與開 放空間。此外，藉由第三章的英國都市邊緣之農業與土地使用等文獻分析，了解 台灣都市計畫農業區如同英國之綠色基礎設施，因都市內之農業區規模較小且零 散，卻同樣具有可及性高與多功能性之優勢，故農業區實有存在之必要性，其不 僅可供都市居民享受田園景觀與休閒遊憩空間，亦可從事都市農業提供都市新鮮 蔬果以確保糧食安全，並減少環境與交通等成本，其多功能性亦包含前述之休閒 娛樂、防洪防災、生物棲息空間維護與氣候變化的調節等功能。

都市計畫農業區不僅提供優良農地之生產環境，亦供都市居民享受綠地景觀 與休閒開放空間，且可從事農業生產供都市新鮮農產品以提升糧食自給率與確保 食品安全，並減少環境汙染與交通運輸等成本等。因此，為落實農地農用，並維 護都市計畫內之優良農地與農地寶貴資源實有必要性，而成為績效管制機制目標 與績效管制原則指導方針之一。

二、發揮都市計畫農業區之多功能特性

本研究認為農業區之於都市計畫地區之定位，不應像以往僅具都市發展之預 備用地或管制發展的作用，而是由更多元且寬廣的視角看待都市計畫農業區，即 其為都市空間內具多元化特性之資源土地，並可供生產經濟、生態環境與社會文 化等多功能之發揮，因此農業用地為資源土地且具有許多功能。而本研究理論基

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礎中之功能論，亦是支持農業區之於都市係有其功能存在，過去傳統土地使用分 區之缺失卻使多功能特性無法發揮，甚至導致農地流失，故建立績效管制機制係 為調整過去傳統土地使用分區令人詬病之處，並確保農業區多功能特性得以發 揮。此外，本研究所進行之專家學者問卷，高達 95%以上的問卷受訪者認為都市 計畫農業區具有多功能之特性，且依據過去研究(賴宗裕，2010：120)之問卷調 查結果亦指出，高達 85%的問卷受訪者表示認同都市計畫農業區之農地具有生產 與經濟功能、生態與環境功能及生活與社會功能等多元化之功能性。

又，在氣候變遷無法預期且劇烈的全球環境中，台灣無法確保自身可以完全 不受影響，故對於環境永續亦應投入更多關注與努力，而農地多功能性似乎也儼 然成為國際間因應氣候變遷與能源匱乏問題的解決之道之一。空氣汙染、氣候上 升、溫室效應與氣候變遷等勢必造成全球生態環境的改變，而農地除了提供糧食 生產及確保食品安全外，亦是另一種型態的自然環境與生態環境的保存與維護，

林巍(2010)亦認為農業對於二氧化碳有正面減量功能效果，維持適量農業、林地 面積，是有利於增加二氧化碳的吸收與生質轉換效率。故對於農地的態度應有所 改變，其不僅僅只是耕作的土地，我們不能忽視其具備生態與環境調節、綠色開 放空間與提升食品安全等多項功能。因此，基於都市計畫農業區具有多功能之特 性，且為了維持農業生產環境品質，兼顧保全生態環境、氣候調節與優良開放空 間等，發揮農業區之多功能特性即成為績效管制機制目標與績效管制原則指導方 針之一。

三、避免各種不相容使用與衝擊之產生

績效管制機制之特性即係單純的直接管理分區內的公害(Nuisance)，並以外 部性理論為基礎下，藉由績效管制原則規範土地使用，避免不當使用破壞環境，

造成負面外部性的產生，是一種極具有力量的管理系統，進而執行與完成計畫，

達成規劃之目標(Eggers, 1990：5)。而基於確保都市計畫農業區多功能特性得以 發揮之前提，於農業區上從事各種功能特性下之活動，皆必須考量產生各種不相 容使用與衝擊之影響，以避免破壞多功能特性的發揮。舉例說明：生產與經濟之 功能特性可歸納為糧食生產、確保就業與觀光收益，其活動則包含農業生產活動 與觀光遊憩活動等，因此從事生產與經濟活動時其績效管制原則即須考量各種不 相容使用與衝擊之產生，避免因觀光遊憩行為破壞農業區的生產環境。

此外，都市計畫農業區現況的違規使用與容許使用等課題為人所詬病，而績

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