第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制
第三節 績效管制機制之誘因與行政執行系統
國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制
第三節 績效管制機制之誘因與行政執行系統
壹、績效管制機制之誘因系統
由於現行之傳統土地使用分區管制已於台灣都市計畫地區實行多年，若即刻 廢除傳統土地使用分區管制而全面採用績效管制恐有執行困難，故本研究建議採 傳統土地使用分區管制與績效管制機制雙軌並行的方式，以提升績效管制機制之 可行性。為鼓勵都市計畫農業區之土地權利關係人與開發業者等，並達成農業區 多功能性發揮之目標，選擇適用績效管制機制從事各多功能特性之相關活動，因 此建立績效管制機制之誘因系統以期望發揮效果達成目標。依據專家學者問卷調 查結果與給予之建議，將誘因系統分為四大項目，即先以建立農業區多功能性之 保育基金為基石，續以簽訂維持農業區多功能使用之契約為方法，此外從事提供 生態功能之活動則建議給予額外補貼，茲說明如下：
一、建立農業區多功能性之保育基金
農業發展條例第五十四條中提出，為因應未來農業之經營，政府應設置新臺 幣一千五百億元之農業發展基金，以增進農民福利及農業發展，……，中央主管 機關所設置之農業發展基金，應為農民之福利及農業發展之使用，其收支、保管 及運用辦法，由行政院定之。上述農業發展基金農業金融局亦有相關規定，即透 過「農業發展基金相關貸款不予核貸項目」予以規範。然而，為鼓勵都市計畫農 業區權利關係人與開發業者，從事各多功能特性下之活動並適用績效管制機制，
故建議應建立農業區多功能性之保育基金，此保育基金亦應獨立於農業發展基金 之外，因其係以達成農業區多功能特性發揮為目標，故保育基金應於此前提下做 專款專用之運用。
二、簽訂維持農業區多功能使用之契約並給予補貼
都市計畫地區劃為農業區，並期望其為發揮多功能特性而從事農業生產或生 態使用，為確保多功能特性發揮且績效管制機制順利執行，給予適當補貼以作為 其維護多功能性特性之獎勵，實有必要(周以倫，2007：5-10~5-11)。故援引美國 農地保護之精神，避免農地資源遭受入侵、重要農地大量快速變更，與環境敏感 地區遭受開發破壞等問題產生，並加入維護多功能特性之理念。在建立農業區多 功能性保育基金之基礎下，期望藉由簽訂維持農業區多功能使用之契約，以長期
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
性維持適宜農業區其多功能特性之使用，並使位於環境敏感地帶或有嚴重地層下 陷等疑慮之農業區，得以受到保護且維持原有之自然生態環境，以確保農地資源 永續且合理的利用(賴宗裕，2009：227)。
三、農地造林提供綠帶功能之補貼
依據農業發展條例第五十五條文內容，為確保農業生產資源之永續利用，並 紓解國內農業受進口農產品之衝擊，主管機關應對農業用地做為休耕、造林等綠 色生態行為予以獎勵。而平地造林非我國獨創，歐洲早於 1990 年代時農地林業 化即為最受人注目的林業發展趨勢，德國境內處處可見草地與旱地栽植闊葉樹之 景象，不僅森林區的伐木跡地復舊造林，都會區也確保相當比例的森林綠地(林 國慶，2003：116)。台灣之平地造林政策自 2002 年開始執行，依據「平地造林 直接給付及種苗配撥實施要點」第四點規定，本要點適用之範圍為水土保持法第 三條第三款所稱山坡地以外(以下簡稱平地範圍)非屬都市計畫區、河川區域或排 水設施範圍之農牧用地，且為下列土地區位之一者：1.一般農業區；2.兩期作皆 符合「水旱田利用調整後續計畫」或其接續計畫基期年認定基準之土地；3.縣(市) 政府規劃之特定農業區造林專區土地；4.經環保機關改善完成之重金屬污染農地 或經濟部公告之嚴重地層下陷地區；5.依檳榔廢園、廢園轉作作業規定或縮減柳 橙栽培面積處理作業程序請領補助款有案之特定農業區土地。其政策目的包含：
1.主動規劃並輔導農民與農企業造林，配合給予獎勵與補助提高造林意願，藉以 減少農地休耕面積，並紓解農產品產銷失衡的現象；2.增加平地造林綠化面積，
發揮森林公益性之效能，改善生活品質、增加民眾戶外休閒開放空間並維護生態 環境。
由要點內容可知，平地造林給予直接給付之範圍並不包含都市計畫農業區，
然就造林政策之目的效益與都市計畫農業區本身具備之多功能特性而言，本研究 認為農業區實應納入平地造林直接給付之範圍內，以發揮其生態環境、景觀與生 活品質提升等功能。此外，鑒於農業區現況因農地休耕及廢耕情形嚴重，導致農 業發展不興且因農地多處荒廢而成為投機變更之地點，進而無法發揮農業區多功 能之特性，故認為都市計畫農業區鼓勵造林較鼓勵休耕更具生態功能發揮之效 果，且農地造林可為都市與當地社區提供範圍廣泛的環境與生活品質利益，而建 議農業區之權利關係人若於其農地進行造林活動即應給予補貼，即得享有農業區 多功能性保育基金之獎勵。都市計畫農業區造林補貼之規模條件，則準用「平地
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
第五章 建立都市計畫農業區之績效管制機制
積應為零點五公頃以上，但有下列情形之一者，不在此限：1.屬第四點第四款之 土地；2.與經核准造林有案之造林地相毗鄰，且面積合計達零點五公頃以上之單 筆土地；3.兩筆土地間隔有公共交通道路或溝渠，且面積合計達零點五公頃以 上，前項土地為數宗者，應相毗連。此外，政府可學習歐盟經驗，推動民間社區 團體間競賽並擇優者補貼，抑或是主動投資都市計畫農業區開發示範地區，期望 藉以收拋磚引玉之效果。
四、維護環境景觀給付
歐盟提出「農業多功能性」的理念，即農業是兼顧生產、生活、生態及生命 的產業，與糧食安全、環境生態及鄉村發展密不可分，強調農業對鄉村發展、環 境資源及糧食衛生安全的重要性與不可替代性，致力發展「優質農業」的策略，
以抗衡進口農產品，並積極開拓其境內農業永續發展的空間，建議應以直接給付 的方式，補償農民在食品安全、景觀維護及環境生態保育等方面所提供的服務(汪 明耀，2010：4-5)。直接給付現金給個人(Direct Cash Payment to Individuals)為政 府政策工具之一，其內涵政府直接給付現金給經評估後為需要服務之個人，以取 代社會服務，目的則為藉由給予個人金錢以替代社會服務，讓直接現金給付的受 助者擁有較多的選擇權及控制權，可自行決定如何取得社會服務，使政府服務之 提供具有更大的彈性(科技政策研究與資訊中心，2011：4)。目前有許多政府機關 與學者推廣並運用直接給付之概念，例如：保價收購措施調整為直接給付措施、
建立能源作物產銷體系計畫之環境給付與平地造林直接給付等政府政策與相關 研究。
本研究認為上述之直接給付亦可以成為農業區多功能性保育基金之發放方 式，其中從事具生態功能之使用活動，例如：造林、綠色開放空間與農田景緻等，
建議應給予額外之獎勵及補貼，以求政策執行可更具效率與可行性，其中農地造 林給予之獎勵補貼如上所述，雖然維護綠色開放空間及農田景緻所提供之生態景 觀與生物多樣性並不及農地造林豐富，卻也為都市帶來永續發展之契機，故同樣 有獎勵補貼之必要。
貳、績效管制機制之行政執行系統
本研究透過文獻整理、理論基礎與專家學者問卷調查，發現並確認都市計畫 農業區於法規制度面、價值觀念面、現況使用面與規劃管理面等面向皆有許多課 題存在，因此如何運用績效管制機制改善現況都市計畫農業區面臨之課題，行政
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
Na tiona
l Ch engchi University
執行系統即扮演重要的角色。因不論是中央主管機關或直轄市或縣(市)政府之政 策、規範、管理與管制作為等，皆會對農業區之土地權利關係人或開發業者產生 最直接的影響性，其所產生之效果往往最為顯著且相對的快速。此外，「制定績 效管制共同與個別原則」及「績效管制誘因系統」已於前段詳細，故將不另說明，
圖 5-2 為都市計畫農業區績效管制機制之行政執行系統架構圖，且茲依中央主管 機關與直轄市或縣(市)政府之配套措施，將行政執行系統分項說明之：
圖 5-2 都市計畫農業區績效管制機制之行政執行系統架構圖 資料來源：本研究繪製。
都市計畫農業區績效管制機制 行政執行系統
中央主管機關 明確都市計畫農業區之功能定位
訂定農地上位計畫
加強農地資源整體空間規劃
檢討並修正現行相關法令與都市計畫農業區容許使用之項目
加強與地方之聯繫及溝通
地方政府 辦理都市計畫農業區之專案通盤檢討 (劃設都市計畫內各農業區之功能特性) 制定都市計畫農業區績效管制規則
加強都市計畫農業區違規使用之取締
嚴格控管都市計畫農業區變更使用之項目與內容
嚴格控管都市計畫農業區容許使用之項目與內容 建立都市計畫農業區之績效管制監測管理系統
加強對民眾的都市計畫農業區多功能及績效管制之宣導與教育 策劃績效管制機制目標
加強對民眾的都市計畫農業區多功能及績效管制之宣導與教育 策劃績效管制機制目標