第二章 我國現行外資併購管制
第三節 國家安全審查
壹、管制架構概述
我國對外資併購下國家安全審查之主管機關為經濟部投資審議委員會（下稱 投審會）。1954 年經濟部成立「華僑及外國人投資審議委員會」，係為投審會之 前身，業務範圍包含有關僑外資及陸資來台投資、技術合作、技術引進及我國國民 對外投資之審核業務。於 1973 年正式更名為「經濟部投資審議委員會」迄今134。 投審會之組織架構以經濟部次長充任主任委員，並由中央、地方各機關指派次長及 副主任層級官員與會，共計 21 人135。運作方式原則上為每兩週由主任委員召開乙 次，必要時得加開臨時會136。決議方式並未於法規中明文，惟實務上採取共識決，
有任一委員不同意，則申請案將遭駁回137。
133 本文將“remedies”譯作矯正措施，亦有學者使用結合補救措施一詞，均指涉為消弭限制競爭不利 益之方式或手段。然基於結合對於市場競爭具有難以回復的影響，“remedies”多為事前之措施，本 文以為譯作矯正，相較於補救較貼近原意。
134 投審會網站，http://www.moeaic.gov.tw/about.view?type=atIo&lang=ch（最後瀏覽日：03/15/2017）。
135 經濟部投資審議委員會組織規程第 2 條明文以經濟部次長為主委，佐以中央其他機關如國家 安 全局副局長、內政部次長、外交部次長、國防部副部長、財政部次長、經濟部次長、交通部次長、
勞動部次長、衛生福利部次長、文化部次長、科技部次長、國家發展委員會副主任委員、行政院大 陸委員會副主任委員、金融監督管理委員會副主任委員、僑務委員會副委員長、行政院農業委員會 副主任委員、行政院環境保護署副署長、中央銀行副總裁，地方機關由臺北市政府產業發展局局長、
高雄市政府經濟發展局局長等共計 21 人等擔任委員。
136 經濟部投資審議委員會組織規程第 4 條第 1 項。
137 經濟部新聞稿（2014），〈有關馬來西亞商 IOI 集團申請受讓頂新集團所持有之台北 101 股權 案說明新聞稿〉，http://www.ey.gov.tw/UnitRss_Content.aspx?n=8092BD84714005C0&s=F8672A062 45A3187（最後瀏覽日：03/22/2017）。
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我國對於外資併購區分為雙軌制，依照身分別區分為「僑外人士」與「大陸地 區人士」，而適用不同的管制規範和管制密度。前者主要適用投資法規為外國人投 資條例、華僑回國投資條例、僑外投資負面表列—禁止及限制僑外人投資投資業別 項目、華僑及外國人投資證券管理，後者主要適用臺灣地區與大陸地區人民關係條 例、投資許可辦法、陸資來台投資正面表列許可之營業項目、大陸地區投資人來台 從事證券投資及期貨交易管理辦法等。至於經濟獨立實體如香港、澳門之投資人，
則準用外國投資人之相關規定138，被視作一般外資。惟隨著香港、澳門分別於1997 年、1999年回歸中國主權，雙方的經濟及政治依賴程度加深，是否仍應同等視為外 資，應隨著港、澳與中國關係之轉變而相應檢討之。無論如何，我國現行制度分殊 為兩種管制模式，係為了因應特有之國際情勢及兩岸之複雜敏感局勢，而形成全球 獨步之制度139。
貳、雙軌制度之運作模式
我國採雙軌制度分別就外僑人士、大陸地區人士之跨國併購行為進行不同的 管制模式，本文擬分別就適用範圍、被收購標的、收購方、投審會之審查門檻等四 個層面就雙軌制度之運作進行整理討論。
一、適用範圍
（一）僑外投資併購行為
針對外國人及華僑之投資併購，外國人投資條例中並未限制得審查之產業類 別，第 7 條規定得審查對象擴及於所有可能對國家安全、公共秩序、善良風俗或國
138 香港澳門關係條例第 31 條:「香港或澳門居民、法人、團體或其他機構在臺灣地區之投資，準 用外國人投資及結匯相關規定；第四條第三項之香港或澳門居民在臺灣地區之投資，準用華僑回國 投資及結匯相關規定。」按第 4 條第 3 項之港澳居民係指香港或澳門分別於英國及葡萄牙結束其治 理前，取得華僑身分者及其符合中華民國國籍取得要件之配偶及子女。
139 王震宇，前揭註 78，頁 306。
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民健康有不利影響之事業，以及法律禁止投資之事業。故投審會可審查對象及於所 有產業別。為細緻化規範內容，針對僑外投資者之投資項目採負面表列之方式，於 僑外投資負面表列—禁止及限制僑外人投資業別項目中，具體詳列受到禁止或限 制的業務別，於表列業別外之項目原則上開放外資併購，但仍受到第 7 條規範審 查。故整體而言採行原則許可，例外禁止之管制模式。
（二）陸資投資併購行為
就大陸地區人士之併購行為亦無限制投審會得審查的產業別，於兩岸人民關 係條例第 73 條規定，「大陸地區人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投 資之公司，非經主管機關許可，不得在臺灣地區從事投資行為。」而陸資來台投資 正面表列許可之營業項目則詳列出大陸地區人民得投資或併購之項目，表列以外 之業別項目則未開放陸資進入。由上述可得出大陸地區人民來台併購採原則禁止，
例外許可之管制模式。
二、被收購標的
無論是僑外投資或陸資投資之收購標的均指涉中華民國公司，並擴及於事業
140。但於相關條文內容均未對公司或事業做成定義下，應回歸至普通法規定。公司 法第 1 條規定，中華民國公司謂以營利為目的，依照公司法組織、登記、成立之社 團法人。事業則依公平法第 2 條規定，為公司、獨資或合夥之工商行號、其他提供 商品或服務從事交易之人或團體，另及於事業所組成之同業公會或其他依法設立、
促進成員利益之團體。
140 外國人投資條例第 4 條第 1 款所稱之投資雖未包含事業，然於同法其他條文內容均有將事業包 含於投資範圍內，此處似乎為漏未規定，因此外國人投資中華民國事業仍應屬管制範圍。
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三、收購方
（一）外國投資人之定義
於外國人投資條例第 3 條規定，外國人包含外國法人，而外國人在中華民國 境內進行投資者則屬投資人，而受本法規範。由此可得知，外國投資人包含法人、
自然人，凡非具中華民國國籍者或依外國法律組織登記，在中華民國境內營業之公 司均屬之。而就投資人為華僑之情形，按外國人和華僑雖分別適用外國人投資條例 及華僑回國投資條例，惟兩者之間規範內容近似，僑外投資負面表列—禁止及限制 僑外人投資業別項目亦一體適用於兩者，故本文為方便討論，以下均將外國人及華 僑劃為同一類別屬於僑外資，而不另就華僑投資行為另闢討論。
（二）大陸地區投資人之定義
投資許可辦法第 3 條規定，投資人係指在臺灣地區從事投資行為的大陸地區 人民、法人、團體、其他機構或其於第三地區投資之公司。而所謂第三地區投資之 公司，指大陸地區人民、法人、團體或其他機構，（1）直接或間接持有該第三地 區公司股份或出資總額逾百分之三十。（2）對該第三地區公司具有控制能力。
礙於控制能力意義未明，經濟部頒布經審字第 09904605070 號函釋，將控制能 力定義為：（1）與其他投資人約定下，具超過半數之有表決權股份之能力。（2）
依法令或契約約定，可操控公司之財務、營運及人事方針。（3）有權任免董事會
（或約當組織）超過半數之主要成員，且公司之控制操控於該董事會（或約當組 織）。（4）有權主導董事會（或約當組織）超過半數之投票權，且公司之控制操 控於該董事會（或約當組織）。（5）依據財團法人中華民國會計研究發展基金會 公布之財務會計準則公報第五號、第七號所規定之其他具有控制能力。
由上述可知悉在判斷收購方身分時，由於牽涉不同的管制制度，且因陸資敏感 身分牽動兩岸情勢，故主管機關在審查時會特別著重於外來投資人的身分認定。從
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而為避免外皮陸骨的情形，亦特別規範由陸資控制第三方公司之情形，而實質認定 公司背後控制權人，以適用相關程序規定。
四、投審會之審查門檻
（一）僑外人士投資行為
外國人或僑外人士於我國境內進行投資行為而受到審查者，包含以下四種類 型：（1）持有中華民國公司之股份或出資額。（2）在中華民國境內設立分公司、
獨資或合夥事業。（3）對前二款所投資事業提供一年期以上貸款141。（4）投資人 持有所投資事業之股份或超過該事業之股份總數或資本總額三分之一者，其所投 資事業之轉投資應經主管機關核准142。
其中前三種屬直接投資之情形，第四種則為轉投資，避免外資藉此而規避相關 申請規定。細究言之，我國現制採事前申報核准制，就外國人投資審查並未規範投 資金額或併購參與方營業額下限，凡符合現行條文所定義之投資行為，無論金額大 小、營業規模為何，均應經主管機關事前核准方可進行。值得注意的是，雖屬於上 述投資行為，然若屬純財務性投資而持有上市櫃及興櫃公司之股票或具有股權性 質之有價證券，滿足單次取得投資事業未達 10％股權之要件143，則依外國人投資 條例第 8 條第 4 項之規定，非屬投審會之權責範圍144，而應依華僑及外國人投資 證券管理辦法之規定向證交所申請。
141 外國人投資條例第 4 條。
142 外國人投資條例第 5 條。
143 投審會網站，http://www.moeaic.gov.tw/businessPub.view?lang=ch&op_id_one=1（最後瀏覽日：
03/18/2017）。
144 另一符合投資定義，但例外非屬投審會管轄之投資行為，為僑外資投資公司所在地位於科學工
144 另一符合投資定義，但例外非屬投審會管轄之投資行為，為僑外資投資公司所在地位於科學工