研究與建議

壹、市場競爭管制下之整體經濟內涵

一、公平會應採以「顯著妨礙有效競爭」為標準

我國公平法以「整體經濟利益大於限制競爭之不利益」為審查標準，惟在實務 運作中常於審查過程中帶入非關競爭之考量因素，導致整體案件的不確定性遽增；

兼且公平會既屬於競爭主管機關，缺乏足夠專業、資源就個別產業政策做成決定，

亦與其他產業主管機關之權責產生扞格。相較於歐盟、德國、美國，其競爭主管機 關僅就競爭層面考量，我國之管制架構難免有越俎代庖之嫌。

市場有效競爭及產業政策孰先孰後，乃一價值觀之取捨命題，公平法第 46 條 雖規定：「事業關於競爭之行為，優先適用本法之規定。但其他法律另有規定且不 牴觸本法立法意旨者，不在此限。」然而學界對條文解讀及討論莫衷一是⁵⁰³。惟無 論兩者之優先劣後，本文認為公平會應僅就競爭面向作成考量，俾能獨立落實市場 有效競爭之維護⁵⁰⁴。職是之故，本文以為釜底抽薪之計應為修正現行市場競爭審查

503 普遍共識為競爭政策優於他產業政策，然仍須與其他經濟政策做成調和。公平會實務僅於其他 產業主管機關有「實質監督」時方有依公平法第46條規定豁免於公平法適用的可能。相關討論可參 考顏雅倫，前揭註195，頁229-31。

504 相同見解請參考顏雅倫，前揭註 195，頁 303-04 頁。

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標準，將整體經濟利益之考量因素排除在外，將「整體經濟利益大於限制競爭之不 利益」修正為「顯著妨礙有效競爭」，理由有三：

1. 整體經濟利益的空洞化：細究現行結合申報處理原則中，整體經濟利益的考量 因素實際上與歐盟、美國指導準則中的競爭考量因素重疊，並未另添加他國所 無的經濟因素考量⁵⁰⁵，由此觀之，整體經濟利益在結合申報處理原則的闡釋下，

實質內涵即為有效競爭考量。此外，處理原則第 13 點第 1 項第 2 款要求經濟 效率須符合（1）可被證明在短期內實現（2）無法透過結合以外之方法達成（3）

可反映至消費者利益等三款要件，其內容亦與歐盟及美國之規範相吻合⁵⁰⁶。 2. 從比較法角度出發：包含歐盟、德國、美國在內的結合管制，均採取顯著妨礙

或實質減少競爭標準，理由不外乎相較於市場支配性地位標準，更能防止未達 市占率標準下的限制競爭效果產生（如T-Mobile Austria/Tele.ring 一案）；再者，

從管制的全面性而言，以妨礙有效競爭為主，佐以市占率之市場結構因素，更 能完整評價、衡量一項結合案對於市場之衝擊。

3. 從我國現行法制出發：首先，公平法第 11 條結合申報以市占率及銷售金額為 雙重門檻，背後脈絡在於以市占率為唯一的指標無法完整衡量結合案對市場 之衝擊，並以公告金額過濾對市場較無影響的結合案。本文對此深表認同，在 此思維下，於實質審查標準亦應納入結合對市場產生的實質競爭效果方能完 善落實管制架構，而非僅形式、機械式的以市占率為單一考量。

505 結合申報處理原則第 13 點第 1 項列舉 5 款整體經濟利益應衡量之因素，可參考「第二章、第二 節、肆、二」。美國 2010 年水平結合指導準則於審酌一樁結合是否實質減少競爭時，納入相關市 場界定、市場參與者、市占率、市場集中度、單方效果、協同效果、市場強勢買家、參進、經濟效 率、垂危廠商與退出資產、併購買方競爭者、部分收購等因素審酌。歐盟水平結合指導水平結合指 導準則於審查一樁水平結合案件時，納入市占率及市場集中度、非協同效果、協同效果、優勢買方 力量、與潛在競爭者合併、進入市場、經濟效率、垂危事業等因素綜合考量。相互參照可發現，我 國整體經濟利益之因素實際上即為歐、美之妨礙有效競爭考量。

506 關於歐盟或美國對於經濟效率的構成要件，可分別參考「第三章、第一節、肆、二、（一）」

及「第三章、第三節、參、五、（一）」。

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其次，結合申報處理原則第 10 點係以市占率為原則推定一項水平結合案 是否具有顯著限制競爭疑慮，惟第 9 點並列有其他因素衡量限制競爭效果，

第 11、12 點則分別列有垂直結合及多角化結合情形下之限制競爭效果考量因 素⁵⁰⁷，可見我國現行實務上已經採行如歐盟、德國、美國等審查機制，不會有 銜接上之落差。若於公平法上列明以限制競爭效果為主，市占率為輔，更可明 確化結合之審查標準。

現行公平法既以「整體經濟利益大於限制競爭之不利益」為標準，但於結合申 報處理原則中整體經濟利益內涵表彰出的實為競爭效果，不啻有張冠李戴、審查標 準空洞化之嫌，本文建議基於上述三點理由，可逕將整體經濟利益考量去除，回歸 以限制競爭不利益為考量。

二、部長許可制下整體經濟利益之考量

公平會職掌市場競爭領域，應限縮於僅就市場競爭面向審查，然而這不意謂整 體經濟的利益衡量便須退位消逝，本文認為應另設一道審查機制，就整體經濟利益 及限制競爭作一通盤衡量。雖有學說認為競爭法為市場經濟之根本大法，將其稱為

「形式的經濟憲法」，然而其本質為一規範限制競爭行為之經濟行政法，相較於其 他為達成特定產業政策目標所訂定之特別經濟法，兩者仍須進一步調和進行價值 衡量，而無絕對法律上下位階規範⁵⁰⁸。兼且，相較於歐、德、美等經濟大國，臺灣 屬於一小型經濟體⁵⁰⁹，無從形成一充分的內需市場，仍須於國際市場中與各國企業 相競逐。不可諱言的，臺灣地處東北亞地區，內在天然資源有限搭配稠密的人口，

507 結合申報處理原則第 9、11、12 點之內容請參考前揭註 127、128、117。

508 王志誠，前揭註 23，頁 316-17。

509 臺灣是否屬於一小型經濟體尚未有準確定位，亦無絕對性數據可以劃分小型或大型經濟體。然 而考量臺 灣位處東北亞人口稠密區，相較於周遭各國人口規模較少，且疆域、自然資源亦較為稀 少，在區域各經濟體的相互對比下可定位於一小型經濟體。相關論述可進一步參考顏雅倫，前揭註 195，頁 236-38。

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外在周遭面臨龐大的鄰國競逐，在全球化的產業分工鏈下，亦多屬代工、加工、製 造等中下游的產業結構，並以中小型企業為主，缺乏大型的跨國企業。在面臨龐大 的國際競爭、跨國企業的競奪，並參酌前述第二章第一節跨國併購對地主國的影響，

不論是政府的產業政策、產業轉型、甚至國家整體經濟政策等，均牽動著我國私人 企業乃至國家整體競爭力。此外，衡諸現行公平法第 13 條之立法理由亦將產業政 策、經濟規模、生產成品等各個面向均納入考量。職是之故，除公平會所職掌之競 爭考量外，各主管機關產業政策或其他內國經濟利益的考量仍不可取代之。

基於臺灣屬於一小型經濟體，於面臨產業轉型困境、薪資結構停滯、國家喪失 競爭力之際，透過併購之綜效或可使企業經濟規模擴大，並憑藉注入的資金技術，

進一步培育人才及促成產業升級或轉型。誠然，跨國併購可能引起市場集中、有效 競爭減損之疑慮，然若僅純粹從競爭面向出發而缺乏經濟政策的全面整合思維，面 臨著他國大力扶植產業的競爭⁵¹⁰或跨國企業挾帶的規模、技術優勢，我國私人企業 恐在全球化的市場中漸趨邊緣。

本文以為，納入上述臺灣屬於一小型經濟體的思維，若由一主管機關就結合案 產生的整體經濟利益及有效競爭進行通盤評估，較能完整評價一樁結合案之整體 效益，而不致因市場競爭單一面向而阻卻結合帶來之正面效果，或使我國產業淹沒 在國際競爭的洪流。在此思考脈絡下，可師法德國之「部長許可制」，於公平法中 另訂定法條，於公平會做成禁止結合決定之後，賦予經濟部長再行考量於「整體經 濟利益大於限制競爭之不利益」時，可例外允許該結合案通過，構成兩層次的審查 制度。更進一步，為避免部長許可制架空公平會的獨立性，公平會就競爭面向做成

510 例如南韓組成半導體國家隊，由三星電子和 SK 海力士兩大廠領軍，籌組總規模約新台幣 55 億 元的「半導體希望基金」；又如日本有產業革新機構（INCJ）、中國大陸也就 IC 產業組成聯盟，

並由政府投入資金扶助。我國於蔡英文總統上任後，為因應越趨激烈的國際競爭情勢，亦拋出組成 六大產業國家隊的政策方針，希冀能整合現有的企業及產業鏈，強化體質及規模，以因應紅色供應 鏈的威脅同時並進軍國際盃。可參考管婺媛、徐偉真（2017），〈【你還不知道】蔡英文的「國家 隊」 到底有幾隊？〉，《聯合新聞網》，https://udn.com/news/story/9237/2279951，（最後瀏覽日：

07/02/2017）。

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之決定有拘束力，經濟部僅得在其決定的基礎上附加其他考量，而將審查標的整體 經濟利益與競爭面向切割，僅就非關競爭之因素納入考量。具體而言，或可借鏡德 國過往之案例，以確保高科技發展、支持國際競爭能力、保障就業及勞工權益、確 保能源供給、維持高水準的醫療照護和醫學教育研究與發展等面向作為考量因素。

有其他不同意見指出，小型經濟體應僅在必要範圍內重視產業的規模經濟，抗 拒透過產業結合而扶植國內企業於國際市場競爭的誘惑。蓋一方面由政府扶植國 內產業，可能因政府失能而使其動用的資源投往錯誤的方向，導致國家整體產生更

有其他不同意見指出，小型經濟體應僅在必要範圍內重視產業的規模經濟，抗 拒透過產業結合而扶植國內企業於國際市場競爭的誘惑。蓋一方面由政府扶植國 內產業，可能因政府失能而使其動用的資源投往錯誤的方向，導致國家整體產生更