國家文官學院組織法立法(民國 98 年)

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國家文官培訓學院，作為「政策流」來整合文官所、人事局所屬人力中心與地方 研習中心，並由考試、行政兩院共管，惟此事因觸碰行政院辦理公務人員訓練之 深層核心信念底限，均遭行政院以政府改造需配合憲改進程回絕，可說該時期的 策略較為失敗，無法說服行政院達成訓練單位整併的共識，在此可推論出倡議聯 盟架構中之一項新假設：若聯盟間之深層核心產生衝突時，共識將難以達成，並 將影響政策產出之形成。

在民國 96 年至姚院長卸任前，因先前行政院數次回絕考試院組織整併之構 想，此時期考試院不再提議組織整併一事，直至 97 年第二次政黨輪替，國民黨 重新執政，同年 9 月院長更迭後，由關中接替姚嘉文擔任第十一屆院長，考試院 始針對學院設立及其相關職掌開始著力，在此可再採歷史制度論、多元流之角度 進行論述，保訓會、文官所成立及訓練進修法施行一段時間後，再度成為一穩定 之「先前情況」，惟因 97 年發生第二次政黨輪替，引發「政治流」之形成，而在 此「關鍵時刻」上任之新任考試院長關中，為解決我國缺乏有系統之高階文官培 訓等問題，做出新的方案選擇，認為應將文官所升格，擴大辦理公務人員訓練之 職掌範圍，故在此階段可將政策次級系統視為國家文官學院之籌設 

因關院長擁有豐厚黨政資歷，除擔任過國民黨副主席，亦曾擔任過銓敘部部長及 考試院副院長，以其過去累積之人脈、資源，較能強勢主導、推動學院之設立，

投入了相當的心力成為一有力之「政策企業家」，從先前訪談資料可見，考試院 一開始先以非正式簽呈爭取總統支持，將學院設立列入元旦文告內，獲得統治者 之支持，鞏固所持之政策核心信念，不致衍生另一聯盟之反對意見。此後再將學 院成立列為第十一屆施政綱領，並成立文官興革規劃小組，將學院列為近程計畫，

加速學院的推動，此外，該小組亦將高階文官管理、領導發展培訓列為焦點之一，

強化未來考試院成立學院、辦理高階文官訓練之立場，也就是透過設立施政綱領、

成立專案小組等策略累積沈澱成本，延續著「關鍵時刻」產生之新結構惟在影響 政策次級系統之限制、資源仍與前期大致相同。

兩聯盟在此階段之政策核心信念，在行政院方仍與前階段一致，並無太大改 變，考試院方則在訓練組織上調整為文官學院之設立，至於在職掌上則欲再擴充 高階公務人員、人事人員等訓練。

在其他政策變遷理論的應用上，依據歷史制度論過去的相關研究顯示，原先的路 徑若要改變，則必須讓對政策有影響力或擁有龐大政治資源的行為者認知到路徑 已產生無效率的成本，也就是在關中上台後，從過去考試院欲整併行政院相關訓 練機關協商失敗的經驗，認知到要談兩院訓練機關、職掌整合並非易事，故改採 現行訓練單位改制、職掌擴充的方式，並以其擁有之黨政資源進行推動，來造成 原有路徑的改變。

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以多元流的角度而言，在此階段亦有一較特殊之情況，我們可以看到在前面 三個階段政策流皆是為解決問題流而生，但在文官學院建置過程，反而是由政治 流催生政策流中解決方案的提出，再回頭引發新問題(高階文官培訓之不足)的產 生，與前列政治流為協助政策流達成政策窗開啟之模式略有不同，此問題也許可 作為未來多元流模式之另一思考方向。

因高階文官訓練過去行政院已行之有年，為回應新路徑的形成，勢必需再度召開 協商處理職掌分工的問題，考試、行政兩院陸續召開三次秘書長以上層級之協商，

惟當時行政院因施政重心較關注於國內失業率創新高等民生議題上，且兩院院長 於 98 年 3 月 25 日協商時計有十大人事議題焦點，學院僅為其中一案，劉院長在 無暇他顧的情況下，依考試院建議簽署協議，同意考試院將培訓所改制為文官學 院、新增高階公務人員核心能力、價值的訓練，可說深受其他政策次級系統的影 響，以致擁有較多資源之行政院反而一改先前之優勢，對考試院做出讓步，以策 略的角度而言，考試院善用了行政院因民生問題繁重無暇他顧的機會，成功爭取 了訓練職掌的擴充，此次協商結果可說開啟了日後保訓會組織法、文官所組織條 例三讀通過之「政策窗」；後 5 月 11 日兩院秘書長薛香川、林水吉協商將考試院 負責之高階公務人員訓練定義為中長期培訓，然對其定義並未達成共識(行政院 傾向 3 個月、考試院傾向 1 個月)，也印證假設 2 的成立-雖倡議聯盟的成員會對 從屬於政策核心下的議題展現高度共識，但在次級層次上，共識度則較低。雖然 兩院對辦理高階文官培訓已有共識，但在界定其定義及權責的分水嶺時，仍無具 體共識，也因此衍生後續在立法院審議過程中的爭議。

在立法院審議過程中，人事局及保訓會對中長期培訓之時程見解不一，縱使日後 人事局局長陳清秀認同考試院 1 個月之版本，但因無列入法規中之規範，以致在 未來操作上仍有灰色地帶。另在人事人員訓練上，並沒有在立法過程有太多討論，

主因應可推論為兩院過去在此訓練上已有默契上之共識(院內、院外之分)，縱使 人事人員訓練現已成為學院組織法法定職掌，調訓對象亦以行政院外人員為主，

未抵觸行政院辦理院內人事人員訓練之政策核心，故在組織法法制化的過程中並 無衍生太大爭議。

在此亦可發現一較特殊之現象，誠如在考試院組織法修正、保訓會組織法立法過 程中所提到，當時之在野黨民進黨因考試院機關屬性較為中立，較支持考試院之 立場，但在學院立法階段，民進黨反而因考試院院長關中在黨政上均具實權，實 質上考試院已非過去之少數聯盟，故較反對考試院再去擴充原有行政院掌理之訓 練職掌(如高階公務人員訓練)，機關屬性之穩定變數在此階段反而不復存在。惟 關院長以其過去在國民黨內建立之人脈，拉攏同黨立委如呂學樟、潘維剛等人的

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支持，加上當時之行政院長劉兆玄在黨政資源、資歷上相對較弱，反而使得考試 院獲得國民黨立委的支持，讓法案順利通過，可見考試院院長個人資源及背景亦 影響著政策掮客之支持與否，依此考試院在立法院所採策略亦與前期不同，積極 拉攏佔國會多數席次之執政黨立委支持，較不顧佔國會少數席次之在野黨之反 對。

另外，兩院在 5 月 11 日祕書長級協商時，為針對未來在高階文官培訓上有一正 式之合作機制，同意由保訓會設立高階文官中長期協調會報，由兩院代表共同組 成，討論是項訓練之中長期計畫，可說印證著倡議聯盟框架假設 9-最有可能發生 跨信念系統間政策學習的公開性論壇須聲望很高，足以吸引各聯盟的專業人員參 與，並由專業規範主導論壇的運作。

而政府再造在此時期亦可作為外部事件之一，雖其某方面可說為學院的助力，但 同時亦是學院成立的阻力，在小而美政府的倡議下，對於培訓所改制學院，並欲 擴充編制一事可說背其道而行，亦是多數立委質疑學院改制成效的理由之一。

總結來說，考試院雖資源相對行政院較少，但在 98 年當時可說是天時(政府再造)、

人和(關院長強勢主導、總統支持、劉院長無暇自顧)等因素綜合下，完成學院的 成立及職掌的擴充，再度印證假設 5 對於改變政策核心的原因，主要為次級系統 中少數聯盟對機會的技巧性利用，以及倡議聯盟以其能力迫使外部事件轉為支持 聯盟的信念(考試院院長關中說服總統支持學院設立)，以及受到次級系統外部事 件(政黨輪替)的重大影響，來轉變聯盟原先所持之政策信念。

第五節 小結  

基於倡議聯盟架構運用在文官學院職掌變遷之情形，在憲法架構之框架下，「人」

的因素無論是行政首長或立法委員在各階段均至為關鍵，對於聯盟間協議、最終 之政策產出都造成一定程度的影響，換句話來說，此個案在穩定變數、聯盟深層 核心信念幾不可能改變的情況下，僅能依靠聯盟領袖、政策掮客間的關係來促成 政策核心共識的產生。

另外，在討論共識的產生時，必會討論到聯盟間所運用的策略，依據前列 4 個階 段的說明，我們可以看到考試院雖在資源、人力上相較行政院來得弱勢，卻能一 步步透過協商方式爭取訓練職掌的擴充，其成功之處可說考試院相當瞭解行政院 辦理公務人員訓練之需求，在尊重行政院辦理一般人員管理訓練、所屬機關辦理 專業訓練的情況下，考試院僅爭取依考試法辦理之筆試錄取人員訓練，以其中立 機關屬性爭取之行政中立訓練，並以 82、84 年兩次協商結果，推動公務人員任