政策倡議聯盟理論及假設

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第二節政策倡議聯盟理論及假設  

本節將分別就政策倡議聯盟之理論定義、基本框架及相關假設進行論述，以 期瞭解該理論之核心要素，並試圖與第一節所列之各政策變遷相關理論比較同異 之處。

壹、政策倡議聯盟理論定義及核心概念

在Mazmanian和Sabatier於1981年編著「有效率的政策執行」一書中，首先提 出政策倡議聯盟（Advocacy Coalition Framework，以下簡稱ACF）概念，探討來 自同一聯盟的菁英如何影響政府政策趨向他們所秉持的核心信念，形成政策的變 遷，而政策成功變遷的關鍵原因，在於聯盟是否有實力來主導政策次級系統。而 政策次級系統中的組成份子可能涉及所有政府層級、記者、研究人員及政策分析 家，不同行動者間的互動情況也影響著聯盟的組成及策略。

依據Sabatier和Jenkin-Smith(1999)的解釋，聯盟內的信念系統具有層級體系，

越上層代表著聯盟之核心信念，越不易改變，而聯盟間的衝突範圍也正取決於參 與者在不同核心信念上的歧異程度。信念系統由上而下主要分為：

1. 深層核心（deep core）：包括本體論和規範性信仰，例如價值的相對重要性(自 由和社會平等的相對價值)、公平分配的基本標準，通常難以改變。

2. 政策核心（policy core）：指的是聯盟對於政策領域的規範性承諾和因果認知，

例如實質性政策衝突（ex.環保vs經濟）、政府不同層級間的權力劃分及瞭解次 級體系核心價值的策略，其經驗性資料將隨時間而改變，為達到深層核心的 基本策略。

3. 次級層次（secondary aspects）：包含問題的嚴重性、特定範圍因果的重要性、

預算配置的政策偏好、特定制度（組織或法令）的設計或行動者表現的評估，

常因新經驗、新資料、政策議題重要性而改變，為執行政策核心的工具性決 策和資料蒐集。

由此可見，政策倡議聯盟的核心為聯盟所持之「信念系統」，與歷史制度論提 到的「關鍵時刻」、多元流重視的「政策窗」有所差異，因倡議聯盟強調以「信 念」作為聯盟成員組成的依據，「關鍵時刻」、「政策窗」反而重視在行動者採取 某些行動後，影響後續發展及政策產出的重要轉折點。

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貳、政策倡議聯盟理論基本框架

後續Sabatier再於1988年建置完整的模型架構，ACF為檢討由上而下和由下 而上的政策執行途徑後，所提出的整合性政策執行理論，是由來自公私部門多元 階層的行動者，共享一套信念，並建置可具體操作的規則、預算及人事以達成聯 盟的目標，這些多元的行動者包括媒體記者、政策分析者、政府、政治家等。

Sabatier提到，一項政策或方案若要得到多數的支持，則必須加入聯盟，結 合其他志同道合的行動者，共同為政策的合法化進行倡議，聯盟成員常隨時間、

議題、空間而變化，關係較為動態，聯盟內較不常變動的為信念系統，因其為聯 盟之所以建立的關鍵因素，該系統是由成員的共同的利益和目標所組成，聯盟並 試圖將信念系統轉換為具體之公共政策加以實踐，而聯盟的影響力則取決於其自 身擁有的資源（包括預算、專長、成員人數、法律等），若其資源越多，則其成 員越有機會被配置到能影響決策的職位上。

他將影響政策次級系統的因素分為穩定和動態兩種，並於下圖2作一描述，

相對穩定的變數包括問題領域的特性、自然資源的分配、社會文化價值、憲法架 構；動態不穩的變數則為外部事件，分為社經條件的變遷、執政聯盟的變動、其 他次級系統的衝擊。

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的次級系統來解決問題。此類次級系統的形成方式其實和歷史制度論「關鍵時刻」

的產生極為類似，都是行為者針對現狀的不滿而做出特定選擇來進行體制的改 變。

Weible和Sabatier (2007)認為在政策制定過程中，受到政策次級體系的影響甚 大，然而政策次級體系相當不穩，範圍包括政策所涵蓋的領域、議題以及利害關 係人等。利害關係人如同前述，又包括業務相關的各級政府機關單位、利益團體、

大眾傳播媒體、研究機構、相關的民眾，這些人會為了他們的利益長期向決策機 關施予壓力，以達成他們的目的，其特色是動態、複雜、不穩，會隨不同時間而 改變，聯盟的成員流動率相當高，其所用的資訊、信念及資源，均影響著聯盟的 成敗。

為達到聯盟所欲之政策產出，基於行政機構對倡議聯盟達到政策目標有最為 直接的影響，故倡議聯盟會透過自身的資源和工具，直接影響行政機構的決策，

或對有權通過控制機構預算和法定權力範圍的立法、行政、司法或政府間部門來 施加間接影響，故所使用的工具在目標達成上亦有關鍵性影響。鑒於此說，

Sabatier將倡議聯盟可使用的指導性工具分類如下：

1. 對機構規則制定、特定個案、預算決定的直接影響：包括證詞、機構重組、

鼓勵雇用不同背景的員工、媒體宣傳績效差距、研究報告、利誘(例如賄選)。

2. 通過管轄權產生間接影響：對機構規則進行系統化檢驗、改變政治任命官員、

訴訟、立法改革、預算變化、選舉、輿論。

而在選擇工具時，政策聯盟政策參與者的選擇將取決於：

1. 聯盟使用某種工具的成本：成本取決於主要否決點的數量、占有否決點的政 策參與者是同情聯盟、反對聯盟或保持中立。

2. 倡議聯盟的資源：包括金錢、政府外的成員、政策倡議聯盟成員或同情政策 聯盟的機構官員和統治者。

3. 指導性工具的功效：包括範圍和持續時間、工具發揮效用前的間隔時間（例 如研究報告或改變輿論常需數年時間）。

4. 倡議聯盟對現有政策產出不滿的程度：越不滿越願意使用資源縮減績效差 距。

5. 工具成功的可能性。

指導性工具的選擇為動態過程，隨時間推移，危機或選舉引發政府關鍵職位 人員的更替，將迅速改變工具的選擇，政策次級系統參與者為最大化工具的使用，

將監控影響指導性工具使用的每個變數，特別是各政府職位官員對聯盟的接受程 度。而要對法律做出重大改變，通常較為困難，但若能成功變法，則涉及範圍會

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較為廣泛，且基於法律的權威性，其持續的時間亦較長。另指導性工具對倡議聯 盟採用的策略有著深遠影響，因大多數政策次級系統包括多個政府部門，聯盟的 成員將傾盡全力對相對同情該聯盟觀點的機構和部門施加影響，其次，倡議聯盟 會努力把權威限定在聯盟具競爭優勢的機構和政府層級，而把不同情其觀點的政 府部門權威最小化，藉此控制衝突的範圍。

Sabatier(1993)認為在政策次級系統中，各聯盟均為其信念系統而採取特定戰 略，以實現他們的政策目標，並回應外在社會經濟和政治之變遷。當戰略發生衝 突時，聯盟間將彼此對立、產生僵局，便需透過政策掮客扮演第三方斡旋之角色，

藉此降低衝突，達成決策，形成政策產出，但斡旋必須注意幾個要件，包括談判 協調在私底下進行，且會持續一段很長時間、談判協調由受所有黨派認同且中立 的政策掮客主導。

作者認為ACF框架其實與其他學者所提出之政策變遷概念頗多相似之處，如 同James、Jones和Baumgartner所提出的斷續均衡理論，當政策議題由次級系統政 治主導時較易產生共識的政策意向，不易發生較大的政策轉變；在宏觀政治部分 亦與ACF外部事件的影響類似，例如選舉造成統治聯盟更迭將較易引發巨幅變遷，

另亦與kingdon的多元流模式相呼應，同樣認為外部事件所引發的問題將影響著 原有政策的穩定性，如政策流是為解決問題流而生，若再加上政治流（如行政首 長更迭）的影響，將有利於政策窗的產生，造成政策的變遷；政策企業家的概念 也與政策掮客相類似，扮演政策協調的角色，促成雖不滿意但均合乎雙方信念之 妥協方案，達成權威性決策的產出。

ACF亦與歷史制度論有異曲同工之妙，經政策次級系統下行為者行動所產生 的共識性決策，有機會產生政策影響，反過來影響現存的社會制度，也就是路徑 依賴中提到新的制度產出後，將會形成新的「先前情況」，再度限制行為者可資 利用的選案及選擇。

方凱弘、梁綰琪（2009）則融合ACF、多元流模式、斷續均衡等政策變遷理 論，來解釋地方政府開徵地方稅的政策變遷過程，探索促進地方政府地方稅政策 變遷的因子，整理出影響政策變遷的兩大重要變項：政策企業家與焦點事件，並 以桃園縣為個案，在個案中將縣長及縣府團隊視為強有力的政策企業家，透過政 治運作、個人形象、財經專業等面向，來形塑成功的政策形象，改變民眾、議會、

媒體的認知，進而通過地方稅自治條例。

由上可見，ACF 可說融合政策變遷相關理論之特性，相較於其他理論，ACF 將 影響變數細分為穩定及動態兩類，這些變數限制著政策次級系統及其參與者可資 運用的條件、資源、策略，以及聯盟所持之核心信念，最終影響著政策變遷的形 成。

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參、政策倡議聯盟相關假設

在政策倡議聯盟的框架下，因聯盟所持之核心信念不易改變，故Sabatier 和 Jenkin-Smith(1993)依此建構出下列十項假設：

假設1：當政策核心信念系統迥異時，正反聯盟都會長期堅定其立場而不易改變。

假設2：倡議聯盟的成員會對從屬於政策核心下的議題展現高度共識，但在次級

假設2：倡議聯盟的成員會對從屬於政策核心下的議題展現高度共識，但在次級