國家文官學院職掌變遷(1993-2010) 之研究：政策倡議聯盟觀點的應用 - 政大學術集成

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(1)國立政治大學公共行政學系碩士論文. 國家文官學院職掌變遷(1993-2010) 政治大立之研究：政策倡議聯盟觀點的應用 ‧ 國. 學. The Transformation of the National Academy. Nat. n. al. er. io. sit. Coalition Framework. y. ‧. Civil Service(1993-2010) : An Advocacy. Ch. engchi. i Un. v. 指導教授：施能傑博士研究生：林宗賢撰中. 華. 民. 國. 1. 0. 2. 年. 7. 月.

(2) 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. . i Un. v.

(3) 謝誌經過了 8 年抗戰，終於完成了這篇論文，從原本幾近放棄到只剩最後一學期的死灰復燃，我想主要還是在一念之間的轉變，畢竟繳了那麼多學費，先前也花了不少時間上課、交報告，放棄就真的虧大了！能順利完成這篇論文，最大恩人我想還是要感謝我的指導老師施能傑教授，常常跟他討論到一個段落後，有時因為工作、有時因為自己的懶惰，下次再和老師見面討論進度，很可能是在幾個月、半年甚至一年後，真的很謝謝老師在這段期間對我的包容，此外，老師也在論文的內容對我提出不少精闢的見解，想到一些我所遺漏到的地方，相關建議對於整個研究的完成有莫大的幫助，另外，在這裡也謝謝口試委員莊文忠老師、曾冠球老師的提點，讓整個論文的架構及內容能更為充實、完整。當然，也謝謝那些願意受訪的訪談對象，在你們的協助下，可以讓我獲得大量的一手資料，來完成後續的研究分析。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. 在撰寫的過程中，也謝謝我的女朋友-文琪的陪伴，能彼此激勵一同拿到碩士學位(雖然有時是一同荒廢...)，以後放假就可以毫無後顧之憂好好規劃玩樂行程了！也可以在下班後找一些活動來好好充實人生。. n. al. er. io. sit. y. Nat. 最後也謝謝我的爸媽，願意投注資源從小到大栽培我念到碩士畢業，雖然在踏入職場一段時間後才完成我的學業，我終於可以拿到文憑做個完整的交代。寫論文對離開學生身分已久的我，真的是一段相當漫長的歷程，但我始終相信-堅持到最後，終會採收完好的果實！. Ch. i Un. v. 宗賢謹誌於政大，102 年 6 月. engchi. .

(4) 摘要基於政府行政事務需由常任文官來規劃、運作，故公務人員素質之高低攸關著政府行政效率、國家整體競爭力的強弱，如何透過良善的培訓規劃來提升其處理公共事務的各項能力，對於現今社會問題、人民需求繁雜的環境來說，可說是相當重要的課題。考試院為辦理公務人員訓練，分別設置公務人員保障暨培訓委員會、國家文官學院作為訓練規劃、執行之機關，惟因我國憲法並未明訂公務人員訓練權的歸. 政治大源的重疊、浪費，並依此進行訓練職掌的變遷，正為本研究核心之所在。立而訓練職掌變遷又可謂為訓練政策之變遷，在過去諸多政策變遷理論中，政. 屬，致使行政、考試兩院分別辦理公務人員訓練，如何進行職掌分工避免訓練資. ‧ 國. 學. 策倡議聯盟將焦點置於兩聯盟於核心信念上進行溝通協調，進而形成政策變遷的過程，與此個案中考試、行政兩院之分工不謀而合，故本研究將以此理論作為基. ‧. 礎，試圖解釋國家文官學院現今職掌形成之過程。. n. er. io. sit. y. Nat. al. i Un. v. 關鍵字：政策變遷、政策倡議聯盟、考試院、公務人員保障暨培訓委員會、國家文官學院. Ch. engchi. .

(5) . 目次第一章緒論............................................................................................................ 1 第一節研究背景與動機........................................................................................ 1 第二節研究目的與問題........................................................................................ 3 第三節研究方法.................................................................................................... 4 第二章文獻檢閱............................................................................................................ 5 第一節政策變遷定義與相關理論...................................................................... 5 第二節政策倡議聯盟理論及假設...................................................................... 10 第三節政策倡議聯盟經驗研究.......................................................................... 16 第四節政策倡議聯盟框架相關修正.................................................................. 23 第五節政策變遷理論間同異之處...................................................................... 27 第三章研究設計.......................................................................................................... 28 第一節研究架構.................................................................................................. 28 第二節訪談對象與次級資料.............................................................................. 30 第三節國家文官學院組織及職掌變遷概況...................................................... 36 第四章國家文官培訓所建置與發展過程.................................................................. 38 第一節我國訓練職掌緣起................................................................................ 39 第二節考試院組織法修正時期(民國 82 年至 83 年） .................................... 41 第三節公務人員保障暨培訓委員會籌設時期(民國 82 年至 85 年） ............ 49 第四節國家文官培訓所籌設時期(民國 85 年至 88 年） ................................ 57 第五章國家文官學院建置與職掌擴充過程.............................................................. 64 第一節公務人員訓練進修法制定完成(民國 91 年) ......................................... 65 第二節國家文官學院籌設時期(民國 92 年至 98 年） .................................... 70 第六章政策倡議聯盟於國家文官學院職掌變遷之應用.......................................... 97 第一節考試院組織法修正通過（民國 83 年 6 月）........................................ 97 第二節保訓會組織法立法通過（民國 84 年）.............................................. 100 第三節國家文官培訓所組織條例立法（民國 87 年）.................................. 103 第四節國家文官學院組織法立法(民國 98 年) ............................................... 105 第五節小結........................................................................................................ 108 第七章結論................................................................................................................ 110 第一節研究發現.............................................................................................. 110 第二節研究結果相關討論.............................................................................. 119 參考文獻.................................................................................................................... 123 . 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. I . i Un. v.

(6) . 圖次 1 路徑依賴的分析架構 .......................................................................................... 7 2 政策倡議聯盟基本框架 .................................................................................... 12 3 修改後的政策倡議聯盟框架 ............................................................................ 24 4 研究架構圖 ........................................................................................................ 28 5 研究流程圖 ........................................................................................................ 30 6 國家文官培訓所設立前之時間軸 .................................................................... 36 7 國家文官培訓所設立後至國家文官學院設立之時間軸 ................................ 37 8 考試院組織法草案修正之倡議聯盟框架 ........................................................ 98 9 保訓會組織法草案修正之倡議聯盟框架 ...................................................... 101 10 國家文官培訓所組織條例草案修正之倡議聯盟框架 ................................ 103 11 國家文官學院組織法草案修正之倡議聯盟框架 ........................................ 105 . 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖圖. Ch. engchi. II . i Un. v.

(7) . 表次 1 政策倡議聯盟基本假設前後對照表 ................................................................. 24 2 深度訪談受訪者一覽表 ..................................................................................... 31 3 次級資料引用簡表 ............................................................................................. 34 4 文官所建置及職掌發展重要時點 ..................................................................... 38 5 文官學院建置及職掌擴充重要時點 ................................................................. 64 6 文官學院職掌變遷過程與政策倡議聯盟假設間之對照 ............................... 114 7 文官學院職掌變遷過程衍生之政策倡議聯盟新假設 ................................... 118 8 文官學院職掌變遷之重要影響變數及策略 ................................................... 119 . 立. 政治大. 學 ‧. ‧ 國 io. sit. y. Nat. n. al. er. 表表表表表表表表. Ch. engchi. III . i Un. v.

(8) . 第一章緒論本章將先描述引起作者進行研究之相關背景及動機，並說明研究目的、問題及解釋研究範圍，以及本研究所欲採用之主要研究方法。 . 第一節研究背景與動機基於政府行政事務、政務首長之政策理念需透過文官體系來規劃、運作，公務人員素質之高低對於政府行政效率、國家整體競爭力之提升有相當大的影響，故如何透過各式各樣之公務人員訓練提升其能力，是各國政府均需面對的問題。綜觀. 政治大. 我國公務人員訓練之發展，因憲法及一般法律條文均未對訓練權之權責歸屬作一. 立. 明確劃分，以致考試、行政兩院分別辦理公務人員相關訓練，故在訓練職掌上之. ‧ 國. 學. 分工尤為重要，亦是引發作者進行本研究之主要動機。. 在我國解嚴後，社會、科技快速發展，政府行政業務也需更加專業化、複雜. ‧. 化，來因應外環境變遷及民眾需求，因此如何訓練公務人員處理業務、解決問題之能力，成為迫在眉睫的問題，故考試院基於擁有憲法第 83 條所賦予之各項人. Nat. sit. y. 事職權，認為訓練亦是人事業務的一環，故欲將公務人員訓練納入其職掌中，並. io. er. 成立一專責訓練機構辦理相關訓練。. 惟因行政院早在民國 56 年人事行政局設立之初，便將職前、在職訓練、工. n. al. Ch. i Un. v. 作講習、公餘進修等訓練職掌納入其組織規程中，並以任務編組方式成立公務人. engchi. 員訓練班執行各項訓練，故基此原因，考試院在辦理公務人員訓練前勢必須先與行政院劃分訓練職掌，以免在雙頭馬車下徒增訓練資源之無謂浪費。為明確劃分訓練執掌，兩院於民國 82 年召開第一次協商，將公務人員訓練進修政策及法制事項、考試筆試錄取人員、文官中立、升官等等訓練事宜歸由考試院掌管，並於 83 年 6 月經立法院通過修正「考試院組織法」第六條，增設「公務人員保障暨培訓委員會」(以下簡稱保訓會)，作為培訓專責機關，並於 85 年 1 月獲立法院三讀通過保訓會組織法，同年 6 月正式成立保訓會。在保訓會成立後，保訓會擬再依其組織法規定成立訓練執行機關，辦理考試筆試錄取人員等各項訓練，爰擬定國家文官培訓院組織法草案(經立法院法制委員會審查後更名為國家文官培訓所)，於 87 年 10 月在立法院三讀通過，在 88 年 7 月正式成立「國家文官培訓所」，執行考試院各項公務人員訓練。 1 .

(9) . 為將保訓會訓練職掌在訓練法規上法制化，考試院再推動公務人員訓練進修法之制定，於 91 年 1 月三讀通過，由保訓會辦理事關全國一致之訓練進修法制研擬、公務人員考試錄取人員、升任官等及行政中立等訓練。另外，民國 85 年、91 年公務人員任用法的制定、修正，將委升薦、薦升簡等升官等訓練正式法制化，也擴大考試院辦理是項訓練的範圍。為應民國 92 年立法院中央政府總預算案審查報告決議，要求考試院整併各訓練機構、整合國內訓練資源，考試院開始規劃成立國家文官學院，在民國 97 年發生第二次政黨輪替，國民黨重新執政後，由關中擔任第十一屆考試院院長，因關院長上任後對設立國家文官學院一事相當重視，並積極爭取馬英九總統的支持，總統亦於 98 年元旦文告宣示國家文官學院成立將有助於人才培訓資源的整合，因此考試院擬定保訓會組織法、國家文官培訓所組織條例修正草案，並新增高階. 治政大名稱修正為國家文官學院組織法，於 99 年 3 月正式成立國家文官學院。立簡而言之訓練職掌的轉型過程，起初考試院為辦理考試筆試錄取人員、文官中立公務人員訓練，於同年 10 月獲立法院三讀通過，並將國家文官培訓所組織條例. ‧ 國. 學. 等及升官等等訓練，成立保訓會掌理訓練政策之擬議，又在其下設立國家文官培訓所作為執行公務人力訓練之專責機構，然國家文官培訓所在穩定運作一段期間. ‧. 後，又因應立法院決議開始討論機關轉型、改制為國家文官學院的問題，其後又再加入高階公務人員訓練作為訓練職掌，最終成功改制成立國家文官學院執行考. y. Nat. sit. 試院各項公務人員訓練。. er. io. 作者認為以上述訓練職掌變遷之過程來看，無非是由訓練單位組織法及訓練相關. al. iv n C 去和政策變遷有關之理論，主要包括政策倡議聯盟、歷史制度論、多元流及斷續 hengchi U 均衡理論等，因訓練職掌變遷主要涉及考試、行政兩院間之協商，正巧與政策倡 n. 法規之制訂、修正而來，可依此視為國家訓練政策之變遷導致職掌的調整，在過. 議聯盟中所強調政策產出來自於聯盟間的協調結果不謀而合，加上政策倡議聯盟過去在政策變遷之經驗研究中亦有不少討論，故本研究將應用政策倡議聯盟理論來探討國家文官學院成立前在訓練職掌變遷的過程。因政策倡議聯盟較偏向以橫斷面來解釋各職掌變遷階段政策產出之形成，本研究亦將採其他政策變遷理論之論點來解釋學院職掌之變遷，如歷史制度論、多元流模式等，試圖援用不同理論互補不足(如歷史制度論貫時性之特性)，期能讓個案之分析更為全面、充實，更易界定出影響不同階段職掌變遷之關鍵因素。. 2 .

(10) . 第二節研究目的與問題基於過去政策變遷理論大多討論政策本身、較少應用於組織職掌變遷，故作者欲在本研究作一突破，以組織職掌為研究主體，嘗試以政策倡議聯盟理論為主軸來解釋職掌變遷內容。而聯盟間在政策核心信念上的協調過程，及次級系統外之外部事件(例如政黨輪替)如何影響著文官學院的職掌轉型，進而形成現今之訓練職掌(即政策產出)，為作者欲探詢之研究重點所在。另因國家文官學院之前身國家文官培訓所，其組織設立之法源正來自於考試院訓練規劃機構保訓會，而保訓會之設立又關乎著考試院在公務人員訓練權責從無到有的歷程，因早在保訓會設立前，行政院人事行政局及相關部會亦辦理公務. 政治大. 人員相關訓練，故在考試院爭取辦理公務人員訓練權責的首要之務，便是與行政. 立. 院協商訓練職掌之劃分，故研究範圍最早可回溯至民國 82 年 6 月 4 日行政院與. ‧ 國. 學. 考試院協商訓練權之職掌，最終則討論至民國 99 年 3 月 26 日國家文官學院正式成立，藉由這將近 17 年間的變化來概觀我國公務人員訓練職掌分工之進程。. ‧. 爰此，為滿足上述研究目的，本文擬採個案研究，並採質性方法進行，研究問題如下所列：. sit. y. Nat. 壹、影響訓練職掌變遷之原因為何？是否存在著關鍵性影響因素？. io. er. 貳、考試院在訓練職掌變遷之過程中如何與行政院劃分訓練職掌？參、政策倡議聯盟理論及相關假設如何應用於解釋國家文官學院訓練職掌變遷. al. n. 之個案？. Ch. engchi. i Un. v. 綜整上述，本研究欲瞭解在倡議聯盟架構下，影響國家文官學院職掌變遷之各項因素，企能藉此讓我國公務人員瞭解國家文官學院辦理各項訓練之必要性及緣由，以及在不同時空背景下兩院如何在憲法未定之權進行職掌分工之協調，另亦為印證政策倡議聯盟的核心假設，如何透過聯盟間在政策核心上的共識產生變遷的力量，達成最終之政策產出，並期能透過個案分析發展出新的假設，對理論未來的解釋、應用做出貢獻，進而彰顯本研究的價值。另國家文官學院之職掌除辦理高階公務人員中長期培訓、人事人員、考試錄取人員、文官中立等及升官等等訓練外，其職掌亦包括終身學習、數位學習、培訓技術、方法與教材之研究等事項，因職掌變遷產生之爭議、協商大多集中在高階公務人員等訓練業務上，終身學習等事項因性質較為單純，不易引起爭議，故排除於研究範圍之外，非本研究論述之焦點。 3 .

(11) . 第三節研究方法本研究為期能通盤瞭解個案變遷的過程，擬採個案研究的方式進行，作者將以文獻檢閱、深度訪談、次級資料分析等方法來蒐集資料，並以國家文官學院組織職掌變遷為研究核心，於研究範圍內，除取得相關文獻來瞭解政策倡議聯盟基本架構及相關經驗研究，亦以個別深度訪談及次級資料進行分析，藉此掌握兩院協商過程對組織職掌變遷造成影響之各項因素，期能解釋研究問題，進而獲致結論。研究方法執行的先後順序，擬先以政策倡議聯盟的基本假設來建構、修正訪談題綱，並輔以次級資料分析來補充訪談之不足。本文所使用之各類研究方法概述如下：. 政治大. 壹、次級資料分析（primary research）：係由既存資料進一步分析研究（林佳瑩、. 立. 徐富珍，2004）。本研究所採用的次級資料，來自立法院公報、議事紀錄及. ‧ 國. 學. 新聞報導，進一步分析及討論文官學院訓練職掌變遷的背景及過程，以及立法委員審議組織法草案的看法、產生的影響，並填補未能訪談立法委員之不. ‧. 足之處。. 貳、深度訪談：係以立意抽樣(purposive sampling)方式選擇適當之受訪者，根據. sit. y. Nat. 研究者對研究主題的瞭解，選取具典型代表的樣本來豐富研究資料，本研究. io. er. 將先由部分次級資料界定出考試、行政兩院當時曾參與職掌變遷討論，並擔任重要職務之核心參與者，再經由訪談瞭解造成職掌變遷的原因、影響政策. n. al. Ch. 次級系統的重要外部事件. engchi. 4 . i Un. v.

(12) . 第二章文獻檢閱本章文獻檢閱部分，第一節就政策變遷之不同定義、理論之核心概念進行探討，第二節從本個案研究之理論主體-政策倡議聯盟切入，瞭解該理論之框架、要素及假設，第三節則以國外相關案例闡述政策倡議聯盟之經驗研究，並藉由經驗研究的結果於第四節探討政策倡議聯盟架構及假設後續相關修正，最後第五節再整合論述政策變遷理論間的同異之處，作為第六章將政策變遷相關理論應用於文官學院職掌變遷之參考。. 政治大. 第一節政策變遷定義與相關理論. 立. 本節將簡介政策變遷定義及其相關理論，包括斷續均衡、多元流、歷史制度論等。 . ‧ 國. 學. . 壹、政策變遷定義. ‧. 關於政策變遷的定義，Brian W. Hogwood 和 B Guy. Peters（1983：25）在《政. y. Nat. sit. 策的動態性》一書中提到，政策能隨環境變化，保持修正的能力，而所有政策產. al. er. io. 生的變動，皆是政策變遷。丘昌泰(2004：421）則認為：「政策變遷是指一項或. v. n. 多項政策被其它政策所取代，這意味著舊政策的修改與新政策的接納。」，他亦. Ch. 將政策變遷區分由下列四種方式進行：. engchi. i Un. 1. 政策創新(policy innovation)：在特定政策領域上制訂新計畫來取代舊有的計畫。 2. 政策賡續(policy succession)：在既有政策上進行漸進改變，變動幅度較小。 3. 政策維持(policy maintenance)：政策維持不變。 4. 政策終結(policy succession)：舊政策完全終結，並由另一新政策加以取代。 Braybrooke David和Charles E. Lindblom（1963）則以美國為例，指出政策變遷為漸進式、被動回應某社會問題，其以小規模、漸進式的方式來調整處理特定公共問題，而非透過大幅度、全面性地改革方案。孫煒（2002）則將政策變遷視為典範轉移的政策終結與漸進調整的政策接續，長期的政策變遷往往源於人們或政策行動者對社會問題的信仰、價值及態度的轉變，當原有典範遭受質疑時，若在原有的制度下無法加以調適，便可能形成權威 5 .

(13) . 崩解的情況，此時就可能產生出新典範來加以取代；但若一項政策變遷是依據既有的典範去做調整，則可稱為政策接續。綜整上述諸學者之看法，作者認為政策變遷實為政策變動，並視其變動幅度大小分為漸進式及宏觀性改革，變革的動力則主要來自公共問題等外環境之影響。貳、政策變遷相關理論關於政策變遷，各家常採不同角度切入分析其焦點所在，主要分為以政策變遷幅度大小解釋政策變遷分類之「斷續均衡理論」；以政策窗開啟解釋政策變遷之「多元流模式」；以路徑依賴概念解釋政策變遷之「歷史制度論」，以下就各家立論基礎做一基本介紹：. 治政大 (1999)提出斷續均衡理 True James L.、Bryan D. Jones和Frank R. Baumgartner 立論，將政策變遷分為「次級系統政治」（subsystems）與「宏觀政治」（macropolitical 一、斷續均衡理論. ‧ 國. 學. system），藉此描述在政策過程中可能出現的漸進式和大幅度變遷，當政策議題由次級系統政治主導時，我們通常可看到政策獨占體系的存在、漸進主義、受到. ‧. 廣泛認同的政策意向，其決策權分散在鐵三角、在官僚體系裡擁有議題網絡的專家、議會次級團體和派系利益中，政策共識性高，較不易發生變遷，頂多僅是小. y. Nat. sit. 幅度的改變，也就是變遷的負向回饋；當政策議題的處理由宏觀政治主導時，則. er. io. 帶來政治的斷續，形成大幅度的變遷、競爭的政策意向，也就是變遷的正向回饋，. al. iv n C 列為例，他認為預算編列通常反映在外在和內在的影響，外在的影響包括公眾注 hengchi U 意力、受注目資訊的轉變或選舉等因素，常會出現較大幅度變遷；內在的力量則 n. 在宏觀政治下之政策共識並不高，發生變動時常推翻原先的政策目標，以預算編. 包括次級政治體系和官僚的影響，讓年度預算得以維持同樣的決策和連貫性，頂多僅會形成漸進式變遷。二、多元流模式 Kingdon John W.（1984）則提出多元流，用以解釋為何某些議題特別吸引政策制訂者注意，進而在渾沌不明狀態下達成政策選擇或變遷，他將多元流分為問題流、政策流及政治流，概述如下： (一)問題流：為何政策制訂者只專注於某些問題而忽略其他問題？主要原因是他們會視情況去評估問題情況的大小，諸如巨大的危機的發生、現存方案的回饋都會引起他們對問題的注意，另外也涉及到問題如何被界定、特定時間內 6 .

(14) . 有哪些人在注意問題以及個人價值的影響。 (二)政策流：政策內包含許多理念，這些理念源於政策社群內的專家，針對政策從事問題研究，並依據技術、價值可行性提出解決方案。 (三)政治流：包含國家氛圍（大部分的民眾都有相同意念）、壓力團體、行政/立法的替換率等三要素。為一易受政治力影響的過程，政治家通常將利益團體的支持或反對視為在政治場域內推動共識或異議的依據，另外他認為政黨是國家心境的決定性因子，並會以規範來確保其偏好能順利進入立法過程。當上述三流匯聚時，便會產生政策窗，也就是提升注意力至所欲推出的偏好方案或特定問題提案的短暫機會，政策窗開啟的時機相當短暫，通常是有引人注意的問題或政治事件的發生來促使其開啟，並且要有具備專業知識、協商技巧、堅持不懈精神的政策企業家願意投資時間、精力、金錢及名聲來協助開啟政策窗，. 政治大. 並尋求政治家支持特定的解決方案。. 立. 三、歷史制度論. ‧ 國. 學. Mahoney James 所提出的歷史制度論則以「路徑依賴理論」架構為基礎，強調路徑大都是「歷史決定論」，一旦決定後就很難改變，在早期發生的某種事件. ‧. 將制約後續行為及路徑的發展，以此瞭解整個制度形成、轉型與鞏固的路徑關係，其架構如圖 1 所示：. al. n. 關鍵時刻. Ch. 結構的延續. engchi U. er. io. sit. y. Nat 先前的情況. v 接續反應 i n. 產出. 圖 1 路徑依賴的分析架構. 資料來源：Mahoney，2001：113-115 上圖各要素所代表的意義分述如下： (一)「先前的情況」：指的是歷史因素會去界定出可資利用的選案和形塑出選擇的過程。 (二)「關鍵時刻」：指的是會在多重選案中篩選出特定選擇，影響著未來的重要結果。 (三)「結構的延續」：指的是整個制度的重現，也就是關鍵時刻的產生將對未來的路徑形成決定性的影響，也可說成沈澱成本的增加，使得原有路徑不易轉 7 .

(15) . 變，或是報酬遞增的效果。 (四)「接續反應」：指的是現行制度持續下去，可能引發一連串具暫時次序的事件，質疑當初在關鍵連結中所篩選出的選擇，進而產生衝突，可能導致制度的轉變，但若能化解衝突，將會使原有的制度更為鞏固。 (五)「產出」：也就是指經歷前述過程後，制度產生了變遷抑或更形鞏固的狀態。故歷史制度論指的是行為者在關鍵時刻的選擇，創造了現存制度，而接下來這些制度會去形塑行為者接下來的行為，若行為者對現存制度產生一些反動，則可能成為產生新制度的力量，我們可說此政策變遷分析架構是立基於制度和行為者間互動的體系，並可依其所論述的範圍分為下列三個觀察層面：. 政治大黃宗昊(2004：37-38）提到組織在結構上的變動，主要是依據歷史過程的動立態性而來，這其中是否有特定的轉折點（也可說是權力的轉變）和系絡（特殊的 (一)制度是歷史決定. ‧ 國. 學. 歷史背景），對制度帶來轉變或是更為鞏固制度的延續；Wilsford（1994：251）則認為路徑大都是歷史決定論，一旦決定後就很難改變，但也有提到路徑的轉變. ‧. 是必須循序漸進，會有一些偶然事件的發生來改變原先的路徑。. sit. y. Nat. 但呂育誠(2002a：148）則以「歷史無效率論」對上述觀點提出反駁，若以. io. er. 制度來看待政府組織的轉型，政府雖會在不同的時期來進行組織變革，來因應新生的問題，但這種演進並非都是具有效率的，且充滿高度的複雜性，因此導致歷. al. n. 史的無效率。. Ch. engchi. i Un. v. （二）自我增強的路徑形成更為鞏固的制度. North、Pierson、Denis Saint-Martin(2000：251-256）則將制度視為是自我增強、正向回饋的過程，重視的是在何時發生了某種事件，而制約了後續的行為，而較為早期的事件，則對後續路徑的發展會產生較大的影響。Denis Saint-Martin （2005：131-146）更以各國政治倫理的監督機制（內控或外控）為例，認為政策的設計是有資源的影響和詮釋的影響（民眾對政策的認知），例如美國在水門案發生後，更形重視政治倫理的重要性、強化內部的監督，於是政治倫理（視為一種制度）可說因此事件而更為鞏固，而原先的路徑若要改變，則必須讓對政策有影響力或擁有龐大政治資源的行為者認知到路徑已產生無效率的成本。（三）制度的影響是主動或被動？影響制度的動力方向是上對下或下對上？ 8 .

(16) . 制度的影響究竟為主動或是被動？呂育誠(2002a：157-165)認為可將其視為自變項（將制度視為主導政策的力量）或依變項（制度轉變的時期，反受政策所形塑），也就是內生動因與外生動因對制度所造成的影響，前者修復了制度自身的缺陷，穩固並增強制度原有的影響力，後者則在促使制度調整，不論是何者，除了消除歧見、爭取組織成員的支持外，制度變革的目標或產出也需與組織本身的利益有所連結，如此變革才容易成功，此外，呂育誠(2002b：94）也提到在制度變革的層次上，越趨高層所主導的變革，通常不會改變高層的制度，影響的會是較低層的制度。至於制度變遷的過程是漸進抑或突變？胡婉玲（2001：88-90）認為可採斷續均衡理論（punctuated equilibrium）來加以解釋，制度在長期來說是不穩的，會在特定的均衡下持續一段時間，故制度具有自我持續的特徵，在這段期間內會. 政治大外部環境，現有制度無法解答的部分）後，會經歷一些危機而帶來轉變，轉變後立. 持續影響組織結構、意識型態、政策產出，而後在遭遇不確定因素（通常產生於. ‧ 國. 學. 的制度會形成另一個新的均衡，繼續運轉，如此成為一種週期性的循環，這也可說成制度在穩定或遭遇危機被迫轉變時，會有兩種不同的趨向（主動或被動）。. ‧. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 9 . i Un. v.

(17) . 第二節政策倡議聯盟理論及假設本節將分別就政策倡議聯盟之理論定義、基本框架及相關假設進行論述，以期瞭解該理論之核心要素，並試圖與第一節所列之各政策變遷相關理論比較同異之處。壹、政策倡議聯盟理論定義及核心概念在Mazmanian和Sabatier於1981年編著「有效率的政策執行」一書中，首先提出政策倡議聯盟（Advocacy Coalition Framework，以下簡稱ACF）概念，探討來. 政治大. 自同一聯盟的菁英如何影響政府政策趨向他們所秉持的核心信念，形成政策的變. 立. 遷，而政策成功變遷的關鍵原因，在於聯盟是否有實力來主導政策次級系統。而. ‧ 國. 學. 政策次級系統中的組成份子可能涉及所有政府層級、記者、研究人員及政策分析家，不同行動者間的互動情況也影響著聯盟的組成及策略。. ‧. 依據Sabatier和Jenkin-Smith(1999)的解釋，聯盟內的信念系統具有層級體系，越上層代表著聯盟之核心信念，越不易改變，而聯盟間的衝突範圍也正取決於參. sit. y. Nat. 與者在不同核心信念上的歧異程度。信念系統由上而下主要分為： 1. 深層核心（deep core）：包括本體論和規範性信仰，例如價值的相對重要性(自. io. n. al. er. 由和社會平等的相對價值)、公平分配的基本標準，通常難以改變。. i Un. v. 2. 政策核心（policy core）：指的是聯盟對於政策領域的規範性承諾和因果認知，. Ch. engchi. 例如實質性政策衝突（ex.環保vs經濟）、政府不同層級間的權力劃分及瞭解次級體系核心價值的策略，其經驗性資料將隨時間而改變，為達到深層核心的基本策略。 3. 次級層次（secondary aspects）：包含問題的嚴重性、特定範圍因果的重要性、預算配置的政策偏好、特定制度（組織或法令）的設計或行動者表現的評估，常因新經驗、新資料、政策議題重要性而改變，為執行政策核心的工具性決策和資料蒐集。由此可見，政策倡議聯盟的核心為聯盟所持之「信念系統」，與歷史制度論提到的「關鍵時刻」、多元流重視的「政策窗」有所差異，因倡議聯盟強調以「信念」作為聯盟成員組成的依據，「關鍵時刻」、「政策窗」反而重視在行動者採取某些行動後，影響後續發展及政策產出的重要轉折點。 10 .

(18) . 貳、政策倡議聯盟理論基本框架後續Sabatier再於1988年建置完整的模型架構，ACF為檢討由上而下和由下而上的政策執行途徑後，所提出的整合性政策執行理論，是由來自公私部門多元階層的行動者，共享一套信念，並建置可具體操作的規則、預算及人事以達成聯盟的目標，這些多元的行動者包括媒體記者、政策分析者、政府、政治家等。 Sabatier提到，一項政策或方案若要得到多數的支持，則必須加入聯盟，結合其他志同道合的行動者，共同為政策的合法化進行倡議，聯盟成員常隨時間、議題、空間而變化，關係較為動態，聯盟內較不常變動的為信念系統，因其為聯盟之所以建立的關鍵因素，該系統是由成員的共同的利益和目標所組成，聯盟並. 治政大，若其資源越多，則其成身擁有的資源（包括預算、專長、成員人數、法律等）立員越有機會被配置到能影響決策的職位上。. 試圖將信念系統轉換為具體之公共政策加以實踐，而聯盟的影響力則取決於其自. ‧ 國. 學. 他將影響政策次級系統的因素分為穩定和動態兩種，並於下圖2作一描述，相對穩定的變數包括問題領域的特性、自然資源的分配、社會文化價值、憲法架. ‧. 構；動態不穩的變數則為外部事件，分為社經條件的變遷、執政聯盟的變動、其他次級系統的衝擊。. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 11 . i Un. v.

(19) . 相對穩定的變數 1. 問題領域的基本特性 2. 自然資源分布 3. 社會文化價值 4. 憲法框架. 政策次級系統倡議聯盟 A 政策掮客倡議聯盟 B a.政策信念 a.政策信念 b.資源. 政策次級系統限制條件與參與者. 外部事件 1. 社經條件之變遷 2. 統治聯盟之變遷 3. 決策和來自其他政策次級系統之影響. b.資源. 戰略 A1. 戰略 B1 指導性工具指. 導性工具權威決策機構資源和政策方向. 政策產生政治大. 立. 政策影響. ‧. ‧ 國. 學. io. y. sit. 資料來源：Sabatier，1988，p.132. er. Nat. 圖 2 政策倡議聯盟基本框架. 依據Sabatier對此框架的解釋，在相對穩定的變數中，問題領域的基本特性. n. al. Ch. i Un. v. 也就是問題的屬性，若發生轉變常是因政策倡議聯盟的活動所造成；自然資源的. engchi. 分布指的是足以影響國家經濟的天然資源，因受先天的地形等因素影響，資源的多寡較不易改變，例如石油、礦產；社會文化價值指的是社會的主體文化與認知，也就是國家心境；而憲法則關乎國家整體架構，通常需數年、甚至數十年才有可能因應社會重大變更而修改。外部事件則較為動態，較易對政策造成重大變化，社經條件變遷可視為公眾對某一議題開始產生關注，進而影響法案的制訂，例如美國空氣污染防制相關法案的制訂就是導因於民眾對空氣污染的關注較三四十年前大幅提升；統治聯盟則常因關鍵的選舉(例如總統大選)而產生變化；決策和來自其他政策次級系統之影響則通常來自於其他政策的衝擊，例如重大公共建設常受民眾反彈，因其常需透過加稅的方式來籌募建設資金。而政策次級系統形成的主因為現有之次級系統忽略某些問題，部分政策參與者不滿意既存的現況，當此情形發展到無法容忍的程度，這些參與者便會成立新 12 .

(20) . 的次級系統來解決問題。此類次級系統的形成方式其實和歷史制度論「關鍵時刻」的產生極為類似，都是行為者針對現狀的不滿而做出特定選擇來進行體制的改變。 Weible和Sabatier (2007)認為在政策制定過程中，受到政策次級體系的影響甚大，然而政策次級體系相當不穩，範圍包括政策所涵蓋的領域、議題以及利害關係人等。利害關係人如同前述，又包括業務相關的各級政府機關單位、利益團體、大眾傳播媒體、研究機構、相關的民眾，這些人會為了他們的利益長期向決策機關施予壓力，以達成他們的目的，其特色是動態、複雜、不穩，會隨不同時間而改變，聯盟的成員流動率相當高，其所用的資訊、信念及資源，均影響著聯盟的成敗。為達到聯盟所欲之政策產出，基於行政機構對倡議聯盟達到政策目標有最為. 治政大或對有權通過控制機構預算和法定權力範圍的立法、行政、司法或政府間部門來立施加間接影響，故所使用的工具在目標達成上亦有關鍵性影響。鑒於此說， Sabatier將倡議聯盟可使用的指導性工具分類如下：. 學. ‧ 國. 直接的影響，故倡議聯盟會透過自身的資源和工具，直接影響行政機構的決策，. 1. 對機構規則制定、特定個案、預算決定的直接影響：包括證詞、機構重組、. ‧. 鼓勵雇用不同背景的員工、媒體宣傳績效差距、研究報告、利誘(例如賄選)。. sit. Nat. 訴訟、立法改革、預算變化、選舉、輿論。. y. 2. 通過管轄權產生間接影響：對機構規則進行系統化檢驗、改變政治任命官員、. er. io. 而在選擇工具時，政策聯盟政策參與者的選擇將取決於：. al. iv n C 策參與者是同情聯盟、反對聯盟或保持中立。 hengchi U 倡議聯盟的資源：包括金錢、政府外的成員、政策倡議聯盟成員或同情政策 n. 1. 聯盟使用某種工具的成本：成本取決於主要否決點的數量、占有否決點的政. 2.. 聯盟的機構官員和統治者。 3. 指導性工具的功效：包括範圍和持續時間、工具發揮效用前的間隔時間（例如研究報告或改變輿論常需數年時間）。 4. 倡議聯盟對現有政策產出不滿的程度：越不滿越願意使用資源縮減績效差距。 5. 工具成功的可能性。指導性工具的選擇為動態過程，隨時間推移，危機或選舉引發政府關鍵職位人員的更替，將迅速改變工具的選擇，政策次級系統參與者為最大化工具的使用，將監控影響指導性工具使用的每個變數，特別是各政府職位官員對聯盟的接受程度。而要對法律做出重大改變，通常較為困難，但若能成功變法，則涉及範圍會 13 .

(21) . 較為廣泛，且基於法律的權威性，其持續的時間亦較長。另指導性工具對倡議聯盟採用的策略有著深遠影響，因大多數政策次級系統包括多個政府部門，聯盟的成員將傾盡全力對相對同情該聯盟觀點的機構和部門施加影響，其次，倡議聯盟會努力把權威限定在聯盟具競爭優勢的機構和政府層級，而把不同情其觀點的政府部門權威最小化，藉此控制衝突的範圍。 Sabatier(1993)認為在政策次級系統中，各聯盟均為其信念系統而採取特定戰略，以實現他們的政策目標，並回應外在社會經濟和政治之變遷。當戰略發生衝突時，聯盟間將彼此對立、產生僵局，便需透過政策掮客扮演第三方斡旋之角色，藉此降低衝突，達成決策，形成政策產出，但斡旋必須注意幾個要件，包括談判協調在私底下進行，且會持續一段很長時間、談判協調由受所有黨派認同且中立的政策掮客主導。. 治政大同James、Jones和Baumgartner所提出的斷續均衡理論，當政策議題由次級系統政立治主導時較易產生共識的政策意向，不易發生較大的政策轉變；在宏觀政治部分作者認為ACF框架其實與其他學者所提出之政策變遷概念頗多相似之處，如. ‧ 國. 學. 亦與ACF外部事件的影響類似，例如選舉造成統治聯盟更迭將較易引發巨幅變遷，另亦與kingdon的多元流模式相呼應，同樣認為外部事件所引發的問題將影響著. ‧. 原有政策的穩定性，如政策流是為解決問題流而生，若再加上政治流（如行政首長更迭）的影響，將有利於政策窗的產生，造成政策的變遷；政策企業家的概念. y. Nat. sit. 也與政策掮客相類似，扮演政策協調的角色，促成雖不滿意但均合乎雙方信念之. er. io. 妥協方案，達成權威性決策的產出。. al. iv n C 的共識性決策，有機會產生政策影響，反過來影響現存的社會制度，也就是路徑 hengchi U 依賴中提到新的制度產出後，將會形成新的「先前情況」，再度限制行為者可資 n. ACF亦與歷史制度論有異曲同工之妙，經政策次級系統下行為者行動所產生. 利用的選案及選擇。方凱弘、梁綰琪（2009）則融合ACF、多元流模式、斷續均衡等政策變遷理論，來解釋地方政府開徵地方稅的政策變遷過程，探索促進地方政府地方稅政策變遷的因子，整理出影響政策變遷的兩大重要變項：政策企業家與焦點事件，並以桃園縣為個案，在個案中將縣長及縣府團隊視為強有力的政策企業家，透過政治運作、個人形象、財經專業等面向，來形塑成功的政策形象，改變民眾、議會、媒體的認知，進而通過地方稅自治條例。由上可見，ACF 可說融合政策變遷相關理論之特性，相較於其他理論，ACF 將影響變數細分為穩定及動態兩類，這些變數限制著政策次級系統及其參與者可資運用的條件、資源、策略，以及聯盟所持之核心信念，最終影響著政策變遷的形成。 14 .

(22) . 參、政策倡議聯盟相關假設在政策倡議聯盟的框架下，因聯盟所持之核心信念不易改變，故Sabatier 和 Jenkin-Smith(1993)依此建構出下列十項假設：假設1：當政策核心信念系統迥異時，正反聯盟都會長期堅定其立場而不易改變。假設2：倡議聯盟的成員會對從屬於政策核心下的議題展現高度共識，但在次級層次上，共識度則較低。假設3：行動者會在承認政策核心的缺陷前先放棄信念系統的次級層次。假設4：只要推動政策的次級系統倡議聯盟依然掌權，政府政策核心便不太會發生改變。. 治政大，通常是不會發生轉變。政聯盟、來自其他政策次級系統的政策產出）立假設6：當聯盟間存在中等程度的衝突時，政策學習最有可能發生，但前提條件為每個聯盟都有足夠的技術資源參與辯論。. 學. ‧ 國. 假設5：政府政策核心若沒有受到次級系統外部的重大干涉（例如社經條件、執. 假設7：具有量化數據和理論支持的政策問題更容易引發政策學習。策學習（例如空氣污染問題vs種族不平等問題）。. Nat. y. ‧. 假設8：涉及自然體系的政策問題比涉及社會和政治體系的政策問題更易引發政. sit. 假設9：可能發生跨信念系統間政策學習的公開性論壇須聲望很高，足以吸引各. er. io. 聯盟的專業人員參與，並由專業規範主導論壇的運作。. al. iv n C 在假設4的立論基礎下，政策倡議聯盟尋求權力的掌控，同時透過政治資源 hengchi U 的累積和政策學習來達成目標，但不會為了權力而改變信念系統，較可能改變的 n. 假設10：在表達信念和政策立場上，目的組織的菁英較利益組織的菁英更為保守. 是次要層次，或採納對立聯盟的核心理念，將其納入政策的次級層次中。另受到假設5的影響，通常不將政策學習視為次級系統外部的重大干涉，故其無法對政策核心造成影響，只有可能對政策次級層次造成影響。Ellison（1998：13）、莊文忠（2003）也同意Sabatier的觀點，認為政策變遷發生的原因為政策次級系統外的變遷，故政策倡議聯盟才願意修正其信念以回應次級系統內行動者的需求。由上可見ACF的假設可說與其框架互相呼應，外部事件為造成聯盟核心信念變遷的關鍵因素，若無外部事件引發聯盟間的重大推力，基本上政策核心信念是極難透過其他方式進行調整。 Sabatier和Jenkin Smith認為政策倡議聯盟除了關注在信念系統的影響下所帶來的政策變遷外，亦聚焦於如何透過政策導向學習來達成聯盟的政策目標，政策 15 .

(23) . 導向學習包含由經驗引發、思想和行為的轉變，主要關注隨時間推移，聯盟內部或次級系統成員信念分布的演變，此變化通常由個人學習開始，進而於團體中傳播，傳播情況取決於轉變速度、新舊訊息間的相容性、證據說服度或政治壓力。政策導向學習可說是一段不斷探索和調適的過程，並依此實現政策核心理念，而哪個聯盟能最整合具說服力的證據，就越有可能吸引其他聯盟對其政策進行學習，進而藉此影響、協調不同聯盟間的理念，達成己身的政策目標。為了能跨越不同聯盟信念系統進行政策導向學習，產生有建設性的辯論（至少改變次級層次），則必須由下列三項要素共同作用而產生： 1. 衝突程度：聯盟間衝突程度越高，代表核心價值受到威脅，聯盟需投入更多資源進行分析，藉此維護自身的核心信念，故很難進行政策導向學習。 2. 問題的可分析性：一個政策問題的可分析性越強，就越可能透過分析來修正. 治政大分析論壇的性質：參與論壇的人數、公開程度、人員類型將影響論壇性質，立通常公開性論壇的召開是為了找尋競爭性問題的解決方案。相互競爭的信念系統，解決政策次級系統內的衝突。. 學. ‧ 國. 3.. 另Wilson(1973)的團體理論則指出，不同的政策次級系統菁英會有不同的行為表現，故將次級系統分為目的組織和利益組織，目的組織透過有益於公眾或社. ‧. 會的意識型態和政策方向來吸引組織成員，組織成員需嚴謹遵守組織的信念和政策立場；利益組織則追求組織成員及其委託人之利益，成員追求目標時相對有較. y. Nat. sit. 大的自由，因此Sabatier和Jenkin Smith推論出倡議聯盟架構的假設10，信念系統. er. io. 的層級結構可作為目的組織的代表，利益團體則在反向層級結構上運作，對物質. al. iv n C 由上列10項假設可見，作者認為聯盟所持之深層核心信念除非受到統治聯盟更替 hengchi U 等重大外部事件影響，否則相當難改變其信念內涵，相反地，反而較易透過政策 n. 利益的追求擺在第一位，而對更加抽象的政策核心信念的追求是次要的。. 學習的方式改變聯盟的次級層次。. 第三節政策倡議聯盟經驗研究政策倡議聯盟在國內外的個案應用其實相當廣泛，以國外而言，許多北美地區的學者便曾以此模式解釋該國教育政策、航空管制政策、水資源政策、能源政策及湖區環境政策的變遷，並運用聯盟的基本假設來驗證政策變遷過程的原因；國內則將此理論應用於蘇花高、自由港口、永續發展等政策中。以下將分別就國內外案例進行探討。 16 .

(24) . 壹、國外案例一、教育政策在諸多案例中，Hanne(1991)以政策倡議聯盟的方法分析加拿大教育政策的變遷，說明該國法語人口爭取教育權的過程。加拿大過去以「英屬北美條約」（British North America Act）作為制訂教育政策的法律，保障了英語人口在加拿大的優勢，故歷年來的政策變遷均反應英語文化的價值，藉此保持聯盟的穩定，並限制安大略省法語人口設立法語學校，但法語人口為爭取其利益，組成倡議聯盟成立加拿大安大略省法語人口組織，加上來自其他政策次級系統的支持(魁北克省廣泛推行法語教育)，對法語勢力的擴張產生很大的影響。 80年代英國將修憲權移交給加拿大政府，當時政府認為魁北克是一個全國性. 治政大該案例亦驗證Sabatier和Jenkin-Smith於1993年提出之倡議聯盟假設5的成立，當立兩聯盟核心信念產生爭議時，無法藉由政策學習引發政策變遷，需透過次級系統的問題，需要修憲制定新的權利自由憲章，賦予法語人口接受母語教育的權利，. ‧ 國. 學. 外部的重大干涉(例如憲法框架調整)來促成政策變遷，另亦可藉此案例調整假設 4的內容，該假設提到只要推動政策的次級系統倡議聯盟依然掌權，政府政策核. ‧. 心便不太會改變，並修正相關內容如下：. 只要提出政策的政策次級系統倡議聯盟在轄區仍掌權，除非有更高層級施加. y. Nat. sit. 影響強制變革，政府政策核心不太會發生重大改變。. al. er. io. 政府政策核心若沒有受到次級系統外部的重大干涉，通常無法發生轉變，另. v. n. 外，法院對該憲章的解釋，授予法語人口教育權，儼然為一重要的政策掮客。二、航空管制政策. Ch. engchi. i Un. Anthony(1985)則將倡議聯盟模式應用於美國航空管制政策，該政策從 60 年代美國民航管理委員會採取管制措施，演變到 70 年代中期參議院委員會開始質疑管制政策的妥切性，並召開公聽會(公開性政策論壇)調查，調查後引發政策學習偏向支持放鬆管制，獲得參議院航空商業委員會主席（政策掮客）的支持，於 70 年代末期通過「航空放鬆管制改革法案」，降低民航管理委員會對航線價格和路線的管制，案例中主要的倡議聯盟分為兩派，一是支持管制（反競爭）的聯盟，成員主要為大型航空公司、機場工作人員、偏遠地區居民；一是反對管制（支持競爭）的聯盟，成員主要為執政黨政府、與航空相關的服務業（例如航運公司）、乘客、小型航空公司。管制政策之所以開始產生演變，是由於福特、卡特政府開始支持放鬆管制的 17 .

(25) . 政策，並受到民眾反對管制的輿論、70 年代通貨膨脹、民航管理委員會人事任命（任命支持放鬆管制者擔任主席）等因素的影響，該政策將有助於提高服務品質、降低價格。不同於過去許多學者將外部條件視為影響政策變遷的決定性因素，Anthony 認為本案例政策參與者反而可透過自身的決定(總統政策)來改變外部條件，也就是擁有最高權力的政策制訂者能影響外部條件轉為對特定倡議聯盟有利的氛圍，達成所欲政策的實踐，可說此案例推翻假設 5 的單向思考思維，倡議聯盟亦有其能力迫使外部事件轉為支持聯盟的信念，而非僅受到次級系統外部的重大干涉來轉變聯盟的信念。三、水利政策. 治政大扮演的角色，南北加州因水資源存在極大差距（三分之二供水來自北加州），故立 1959 年加州州長 Edmund Brown 制訂加州調水工程計畫，透過運河將水由沙加 Munro(1988)則以美國加州的水利政策為例，來解釋政策倡議聯盟在其中所. ‧ 國. 學. 緬度三角洲運到人口、經濟集中的南加州，但卻遭環保聯盟的反對，認為此舉反而將使三角洲鹽化，危及周邊居民的利益。由上可見，倡議聯盟劃分為主張開發. ‧. 的聯盟和保護主義的聯盟。. 環保團體的影響力到 70 年代末期，因新州長 Jerry Brown(以下簡稱小布朗州. y. Nat. sit. 長)的支持而日益龐大，他們支持有效率地運用水資源，來成為建設新型水利建. er. io. 設的替代方案，小布朗州長為折衷兩聯盟間的衝突，支持外圍運河的興建（除了. al. iv n C 不外乎為主張開發的聯盟仍堅守自己的信念系統及環保聯盟基本教義派的增長 hengchi U （認為背離核心信念一定是不好的行為），聯盟間反而因基本教義派的影響，形 n. 可供水給南加州外，尚可為三角洲提供高質量的供水），但最終仍告失敗，原因. 成短期的策略性聯盟，推翻外圍運河開發方案，反駁假設 1 的成立，縱使政策核心信念系統迥異時，正反聯盟仍有機會形成聯盟，並非固守信念而持續對立。在水利政策中，仍存在一些政策學習的層面，小布朗州長於上任後創立州長委員會，體現建制專業論壇的努力，並促成環保聯盟支持水資源轉移和市場化法案通過，形成次級層次的轉變，反映其政策學習過程。 Munro 歸納此案例中穩定的變數為水資源分布不均、南北加州文化上的衝突，外部事件則為執政成員更替（小布朗州長上任後反對運河開發計畫）、其他政策次級系統的衝突（民眾反對財產稅增加，間接影響運河興建），州長亦身兼政策掮客的角色，調和聯盟間的衝突。另外，Munro 認為倡議聯盟理論其實和 Kuhn 所論述的典範變遷有很大的共 18 .

(26) . 通之處，他們都認為信念是影響政治家、科學家行為的主因，但最大區別在於倡議聯盟框架認為信念掌握在聯盟成員手中；Kuhn 則認為信念可以超越政策聯盟，建構整個科研團體或政治體系的行為規範，並以此制約體系內成員的行為，和歷史制度論之說法較為相近。四、海上能源政策 Jenkins(1991)則以美國海上能源(石油、天然氣)開發之紛爭為例，研究高度分化政策次級系統中菁英立場的變化、倡議聯盟組成的變化及原因，此案例之倡議聯盟分為主張能源開發和能源保護，以假設 1 來說，可說兩聯盟是穩定地對立，主張開發的聯盟由石油及天然氣公司、負責海上能源開發之政府機構（內政部、能源部）組成；主張保護的聯盟則由環保團體組成，相互對立的聯盟間具有深層. 治政 Jenkins 認為此案例之進展分為四個階段：大立第一階段：1969 年至 1976 年，環保團體和開發團體的對立日益升級。. 政策核心信念(近似宗教信仰)，故政策辯論集中在政策核心信念的分歧。. ‧ 國. 學. 第二階段：1977 年至 1978 年，主張環保的政策倡議者被任命到重要行政職位。第三階段：1979 年至 1980 年，經歷兩伊戰爭所引發的第二次能源危機。實施大規模的海上能源租賃開發政策。. Nat. y. ‧. 第四階段：1981 年至 1987 年，為雷根政府執政時期，原油價格下跌，內政部長. sit. 經分析後，發現第一階段內政部及能源部為開發聯盟一員，第二階段因內政. er. io. 部及能源部首長更動，新首長傾向環保聯盟，但第三階段隨能源危機的到來，內. al. iv n C 盟，政府機構的角色相當善變，但從卡特政府至雷根政府間的政權轉移並未對政 hengchi U 府機構的立場產生影響。由上可見，行政機關首長更迭(非政黨輪替)將對相關行 n. 政部及能源部再次變換立場，重新靠近開發聯盟，第四階段則穩定的支持開發聯. 動者支持特定聯盟產生影響。此案例證明公共機構是所有次級系統的重要參與者，惟對各種外部事件作出反應時可能十分善變，也再次驗證在兩極分化的次級系統中，政策立場的變動主要是由外部事件所引起的，Sabatier 也創設假設 11 印證此案結論：在一個政策聯盟內，與他們的利益團體同盟相比，行政機構的立場通常更中立、溫和。另外，他也提到單一行政機構內的不同部門可能屬於不同聯盟、政治任命官員也可能得不到下屬的支持，更加驗證行政機構在倡議聯盟中扮演的角色是善變、行為上更是難以捉摸。. 19 .

(27) . 五、塔霍湖環境政策 Sabatier（1993）以塔霍湖環境政策為例，該湖位於加州、內華達州邊界， 1965 年至 1966 年，州政府和聯邦政府同意該區改建下水道系統，因此引發了城市化，導致人們日益關注土地使用方式，1969 年州際契約正式通過，成立塔霍湖地區規劃機構管理委員會，大部分成員代表地方政府，該委員會被要求在資源保護和發展間保持平衡，1974 年小布朗當選加州州長，支持環保聯盟的信念，至 1980 年，兩州和國會同意修改契約，使州政府在委員會佔據多數席位，使否決提案更為容易，藉此符合環境質量要求，另加州水資源控制委員會禁止在陡坡開發、聯邦和加州政府大量購買盆地未開發土地，由上可見，州長選舉實為影響政策次級系統走向的關鍵因素。. 政治大. Sabatier 並分析此案例政策次級系統的構成，是受以下因素之影響： (一)外部因素：. 立. 1.自然資源分布：塔霍湖屬於公共資源，政府有較大力量調節此類資源。. ‧ 國. 學. 2.基本法律框架：憲法對私有財產權的保護限制了規制機構的行為；賭博業在內華達州的合法化。. ‧. 3.社經條件變化：環保運動興起。. 4.主導地位聯盟變化：州長選舉影響規劃機構管理委員會的任命。. y. Nat. al. er. io. 率、貸款、稅收也會影響盆地房屋需求。. sit. (二)其他政策次級系統的政策決定：例如州際高速公路的開通、冬季奧運會、利. iv n C 為環保聯盟及經濟發展、財產權聯盟，而因此區域衝突程度較高，需要嫻熟技術 hengchi U 和政治技巧的政策掮客，例如委員會的主任便曾成功促使地區發展計畫獲得妥協 n. 此案例的行動者包括不同政府層級的機構和民選官員以及利益團體，倡議聯盟分. 的解決方案。貳、國內案例一、自由貿易港區政策我國學者常以政策倡議聯盟為模型解釋國內政策變遷，魯炳炎（2001）便以此解釋我國自由貿易港區政策議題發展的過程，他認為是因政黨輪替、國際競爭、行政革新理念發揚等變項的影響，使得港埠有迫切轉型的可能，並透過行動者間的結盟來影響了政策制訂，最終贊成自由貿易港區的聯盟主導了次級系統的運作，於2004年10月開始營運我國第一個自由貿易港-基隆港。 20 .

(28) . 二、蘇花段高速公路興建魯炳炎（2006）以三項政策倡議聯盟假設探討蘇花高的興建過程，包括學者專家所產生之政策導向學習對政策目標達成有無助益、政策掮客對正反兩方的調解，有無助於解決政策議題、政策菁英的深層核心信仰不會改變，惟政策信仰可能因此改變。並將此案例分為前政策制訂、政策制訂、緩建政策等三時期，其中涉及的行動者則分為中央、地方、環保聯盟等三個次級系統所形成的倡議聯盟，並受治理聯盟更替（如中央執政黨輪替、地方縣長補選）、政策導向學習、輿論、中央政府政策決定、政策信仰鬆動的因素影響，政策掮客則由交通部、國工局擔任，做為正反兩方的溝通平台，但他也指出，中央行政首長的個人決策，將是影響蘇花高興建與否的關鍵。. 立. 三、社區總體營造. 政治大. ‧ 國. 學. 魯俊孟(2011)則以政策倡議聯盟解釋農村與大學在台南後壁鄉土溝社區總體營造之夥伴關係，將聯盟分為「台南藝術大學建築藝術研究所學生」及「在地. ‧. 社區領袖」，將穩定變項界定為「穩定的農業生產環境」與「長年生活居住於此之居民結構」，以及「在地社區居民對於村落鄰里間情感的價值維繫」，研究主軸. y. Nat. sit. 在於鄉村型社區與大學雙方聯盟透過互動合作，共享彼此的金錢、硬體、人力等. er. io. 資源，進而在合作過程中建立起對於土溝社區之認同感，完成社區總體營造成果，. al. iv n C 出過去所認為以主導性提供意見之學術專業團隊，若面對自主能力與風格強烈之 hengchi U 下社區，便轉變為「協助者」之角色。另此聯盟架構亦印證在外部穩定變項下所 n. 經研究後發現，土溝社區與南藝大學生團隊乃形成「上對下」的互動關係，顯示. 呈現之土溝社區營造成果，仍受變動事件變項(例如居民對於社區營造事務之真實感受、外界主觀評論)影響而產生動盪，並透過執行、認同感衝突，直接反映出執行或溝通問題所在，累積成功合作之經驗。四、永續發展政策張世賢(2007)整合聯合國永續發展委員會夥伴關係分析、政策倡議聯盟以及制度發展等架構，來分析永續發展政策之執行，研究中以夥伴關係闡述全民、中央和地方、國際間的合作聯盟，並以永續發展作為核心信念系統，在此架構策略中，制度發展最重要放在上面，包括法令規章，執行機制及能力建立，兩旁則是倡議聯盟與公私夥伴協力，倡議聯盟由聯合國、企業、地方基層組織、非營利團 21 .

(29) . 體、社區團體組成，有其資訊、信念、資源，夥伴關係則在各地方各自形成，並要有制度的規定，而制度規定是否合理，又會引出倡議聯盟的概念，提供資訊、改變信念，而改變政策、制度。其中最核心者為永續發展資訊的透明化，惟有強化環境污染資訊之易見性，才能倡議、公私夥伴協力，並且由制度加以規範。經上述國內外各項案例的分析，可見除加拿大教育政策是因系統外部穩定變數變動(修憲)之影響形成政策變遷，大部分案例仍以系統內統治聯盟之變遷、倡議聯盟成員是否擔任重要職位為影響聯盟是否主導政策次級系統之主因，亦影響聯盟信念系統的轉變，再次驗證假設 5，政府政策核心若沒有受到次級系統外部的重大干涉，很難發生轉變，或是以美國放鬆航空管制政策的方式，由擁有最高權力的政策制訂者影響外部條件轉為對特定倡議聯盟有利的氛圍，進而使聯盟能主導政策次級系統的發展。. 治政大固定擔任某一聯盟中的行動者，也可說其無深層之核心信念，常會受到輿論、首立長政見之影響。而當聯盟間發生衝突時，最好的方式還是由兼具技術和政治技巧另外，行政機關因首長更迭，對倡議聯盟支持的立場也常產生變化，較無法. ‧ 國. 學. 的政策掮客（有時由聯盟內的行動者兼任）加以協調，找到問題的解決方案，維持系統的穩定，故其對政策的最終產出亦扮演了重要角色。. ‧. 另由上列案例可見，聯盟間因常處競爭狀態，且信念系統較分立，套用斷續均衡理論的概念，常會帶來較大幅度的政策變遷，因政策產出絕大部分必會偏向. y. Nat. sit. 某一聯盟所持之信念，但亦有例外之情況，例如以社區總體營造來說，聯盟間並. er. io. 未極度分立，相反地他們反而以合作角度共創社區總體營造之成果，反觀考試院. al. iv n C 國家整體利益為施政最高考量，可說非處於敵對狀態，故考試、行政兩院較能傾 hengchi U 向以合作方式來逐步劃分訓練權責，考試院並透過設立學院此類具整合性之公務 n. 公務人員訓練職掌變遷，基於五院於同一政府下各有所掌，彼此分工互補，並以. 人員培訓機構，來使訓練資源、效益極大化，以合作的角度來看，在大部分階段應會以漸進式之變遷方式來達成政策產出，避免採用巨幅的變遷造成行政院方過大的反彈，是以本研究除首創套用倡議聯盟理論於訓練組織職掌變遷上，另欲以聯盟間合作的角度來解釋學院訓練職掌形成之政策產出，並印證倡議聯盟架構之核心假設-政府政策核心是否會受到次級系統外部的重大干涉（例如社經條件、執政聯盟、來自其他政策次級系統的政策產出）而發生轉變。. 22 .

(30) . 第四節政策倡議聯盟框架相關修正在前述經驗研究的案例中，肯定倡議聯盟內的政策參與者在數十年政策變遷過程中扮演相當關鍵的角色，他們有著共同的政策信念並試圖影響政府機構的行為來實現這些理念。 Sabatier 和 Jenkin-Smith(1999)指出先前曾提到倡議聯盟框架認為政策核心不會僅由次級系統內部的活動而發生變化，惟有外部衝擊才能改變各聯盟所擁有的資源和機會，參與者在分析外部影響後，將以其技能和專業充分利用這些外部事件達成目標，例如在加拿大教育政策的案例中，法語學校利益的代表特別擅長煽動魁北克分離主義者的熱情，幫助其實現政策目標。. 政治大. 因此將假設 5 修正為：改變政府政策核心特徵要求來自次級系統外部的重大. 立. 干擾、次級系統少數聯盟對這些機會的技巧性利用。. ‧ 國. 學. 從此修正可看出，若要促成變化，少數聯盟應對這些機會加以分析、利用，也就是能有一支持少數聯盟之政策企業家能善用政策窗開啟的時機，形成影響政策次. ‧. 級系統之外部干擾；相反地，多數聯盟應把變化侷限在較小的範圍或把注意力轉移至其他事件，來破壞這些機會造成的影響，套用歷史制度論的角度來說，也就. sit. y. Nat. 是採用各種方式延續既有的結構，增加更多沈澱成本讓路徑不易改變。. io. er. 此外，改變關鍵政策參與者的選舉，亦能引發政策次級系統的重大改變，特別是當發生涉及行政組織主管的選舉時更是如此，因這些主管具有任命權，且掌握充. n. al. Ch. i Un. v. 分的技術訊息和政治力量，故能引發系統一定程度的變化，另外，引發關鍵國會. engchi. 委員會主席變動的選舉也能對政策次級系統造成非常重要的影響。而輿論則可對政策次級系統參與者可行策略範圍形成實質限制。在2007年，Sabatier 和Weible(2007：202)再度修正框架內容，認為除穩定變數、外部事件外，政策需要改變的共識程度亦影響著行動者的限制狀況與資源，依據上述調整，我們可以修改倡議聯盟框架如下圖3：. 23 .

(31) . 相對穩定的變數 1. 問題的基本屬性 2. 自然資源分配 3. 社會文化價值 4. 基本憲法結構 (規則). 政策次級系統倡議聯盟 A 政策掮客倡議聯盟 B. 政策需要改變的共識程度. a.政策信念 a.政策信念 b.資源. b.資源. 戰略 A1. 戰略 B1 指導性工具指. 導性工具. 外部事件 1.. 社經條件變遷. 2.. 輿論. 3.. 系統內統治聯盟、國. 立. 會委員會主席、行政組織主管之變遷. 權威決策. 政策次級系統參與者受到的限制和資源. 機構資源和總體政策方向. 政治政策產生大. ‧ 國. 學. 政策影響. 4. 來自其他政策次級系統的決策和影響. ‧ er. io. al. sit. y. Nat. 圖 3 修改後的政策倡議聯盟框架. n. iv n C 綜理前述各案例及Sabatier的修正，作者將調整前後的政策倡議聯盟的基本 hengchi U 假設整理如表1：. 資料來源：Sabatier & Weible，2007:202. 表 1 政策倡議聯盟基本假設前後對照表假. 修改前. 修改後. 設 1. 當政策核心信念系統迥異時，正反聯盟縱使政策核心信念系統迥異時，正反聯盟都會長期堅定其立場而不易改變。. 仍有機會形成聯盟(如基本教義派的存在)，並非固守立場而持續對立。. 2. 倡議聯盟的成員會對從屬於政策核心. 無調整. 下的議題展現高度共識，但在次級層次上，共識度則較低。 3. 行動者會在承認政策核心的缺陷前先. 無調整 24 .

(32) . 放棄信念系統的次級層次。 4. 只要推動政策的次級系統倡議聯盟依. 只要提出政策的政策次級系統倡議聯盟. 然掌權，政府政策核心便不太會發生改在轄區仍掌權，除非有更高層級施加影響變。. 強制變革，政府政策核心不太會發生重大改變。. 5. 政府政策核心若沒有受到次級系統外. 改變政府政策核心的主要原因為：. 部的重大干涉（例如社經條件、. (1)次級系統外部的重大干擾(例如社經條. 執政聯盟、來自其他政策次級系統的政件的變化、系統內佔主導地位聯盟的變化策產出），通常是不會發生轉變。. 或來自其他政策次級系統的政策產出) (2)次級系統少數聯盟對這些機會的技巧性利用。. 學. 6. 到次級系統外部的重大干涉，來轉變聯盟. ‧ 國. 立. 治政惟倡議聯盟亦有其能力(如統治者權威)迫大使外部事件轉為支持聯盟的信念，而非受的信念。. 當聯盟間存在中等程度的衝突時，政策無調整. ‧. 學習最有可能發生（前提條件是每個聯. io. 更容易引發政策學習。. al. n. 8. i n C U hengchi 和政治體系的政策問題更易引發政策涉及自然體系的政策問題比涉及社會. 無調整. 學習（空氣污染問題vs種族不平等問題）。 9. y. 無調整. sit. 具有量化數據和理論支持的政策問題. er. 7. Nat. 盟都有足夠的技術資源參與辯論）。. 最有可能發生跨信念系統間政策學習. 無調整. 的論壇必須聲望很高，足以吸引各聯盟的專業人員參與，並由一專業規範主導論壇的運作。 10 在表達信念和政策立場上，目的組織的無調整菁英較利益組織的菁英更為保守。 11 在一個政策聯盟內，與他們的利益團體無調整同盟相比，行政機構的立場通常更中立、溫和。 25 . v.

(33) . 12 技術訊息的累積即使不能改變對立聯. 無調整. 盟的觀點，也可通過改變政策掮客或其他政府重要官員的觀點，對政策產生重要影響。資料來源：作者自繪經過相關案例的驗證後，假設 1、4、5 都進行部分的調整，依上述修改後之假設，本研究除以國家文官學院組織職掌變遷印證倡議聯盟架構核心假設-政府政策核心是否會受到次級系統外部的重大干涉而發生轉變，也試圖印證政策倡議聯盟間的立場(所持之信念系統為何)及關係、倡議聯盟掌權是否能穩固其政策核心信念等假設之成立。. 立. 政治大. ‧. ‧ 國. 學. n. er. io. sit. y. Nat. al. Ch. engchi. 26 . i Un. v.

(34) . 第五節政策變遷理論間同異之處經由本章政策變遷相關文獻的檢閱，政策倡議聯盟的最大限制，可說是僅能以分階段方式描述每個橫斷面的影響，而無法像歷史制度論般，以貫時性之角度，從關鍵時點所產生之制度上之限制，解釋如何制約政策產出的發展，但此理論亦有其侷限之處，無法像倡議聯盟理論瞭解單一事件細部發展之脈絡，亦不若倡議聯盟強調政策次級系統內聯盟間的關係及政策掮客的概念；從另一角度來說，職掌變遷因各階段情境不同，影響的變數也會有所差異，透過政策倡議聯盟之分析架構反較能瞭解不同階段職掌變遷發展的重要因素。. 政治大分別視為穩定變數及外部事件，將制約著行為者的資源及形成相關限制，最終影立惟歷史制度論與倡議聯盟架構亦有類似之處，「先前情況」、「關鍵時刻」可. ‧ 國. 學. 響政策產出的形成。. 另多元流模式之政治流如同倡議聯盟架構之外部事件中統治聯盟、行政組織主管之變遷，問題流則為穩定變數、外部事件所引發之各項問題，政策流則與聯盟所. ‧. 持之政策核心類似，為解決穩定變數、外部事件所帶來之影響，而產生之特定方. sit. y. Nat. 案，但也和歷史制度論一樣，較看不出聯盟關係對於政策窗產生之影響倡議聯盟架構之「政策掮客」與多元流之「政策企業家」在概念上亦相當類. io. n. al. er. 似，惟政策企業家可說是匯聚問題、政策、政治三流，掌握時機開啟政策窗的關. i Un. v. 鍵人物，但政策掮客僅有溝通協調聯盟關係、化解歧異之功能，對於影響權威性. Ch. engchi. 決策的產生相較於政策企業家來得弱。. 當然，倡議聯盟亦有其缺陷，除前述所提到其不若歷史制度論能以關鍵時刻作為政策變遷之契機，亦無法提出類似多元流模式「政策窗」作為開啟變遷時機之概念，僅能以外部事件的變化作為影響政策次級系統決策產出之主要影響來源。由上可見，每一政策變遷理論均有其獨特及缺陷之處，若能截長補短，融合各家菁華來解釋政策變遷之個案，更能彰顯研究之價值，是以作者企能以政策倡議聯盟為解釋個案之主體，並融合著歷史制度論及多元流模式，藉由分析文官學院職掌變遷，來找出在此個案中理論間的共通、互補之處，整合政策變遷相關理論來瞭解變遷之全貌，並作為未來個案研究之參考。. 27 .