第二章 文獻檢閱
第一節 政策變遷定義與相關理論
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第二章文獻檢閱
本章文獻檢閱部分，第一節就政策變遷之不同定義、理論之核心概念進行探 討，第二節從本個案研究之理論主體-政策倡議聯盟切入，瞭解該理論之框架、
要素及假設，第三節則以國外相關案例闡述政策倡議聯盟之經驗研究，並藉由經 驗研究的結果於第四節探討政策倡議聯盟架構及假設後續相關修正，最後第五節 再整合論述政策變遷理論間的同異之處，作為第六章將政策變遷相關理論應用於 文官學院職掌變遷之參考。
第一節 政策變遷定義與相關理論
本節將簡介政策變遷定義及其相關理論，包括斷續均衡、多元流、歷史制度論等。
壹、政策變遷定義
關於政策變遷的定義，Brian W. Hogwood 和 B Guy. Peters（1983：25）在《政 策的動態性》一書中提到，政策能隨環境變化，保持修正的能力，而所有政策產 生的變動，皆是政策變遷。丘昌泰(2004：421）則認為：「政策變遷是指一項或 多項政策被其它政策所取代，這意味著舊政策的修改與新政策的接納。」，他亦 將政策變遷區分由下列四種方式進行：
1. 政策創新(policy innovation)：在特定政策領域上制訂新計畫來取代舊有的計 畫。
2. 政策賡續(policy succession)：在既有政策上進行漸進改變，變動幅度較小。
3. 政策維持(policy maintenance)：政策維持不變。
4. 政策終結(policy succession)：舊政策完全終結，並由另一新政策加以取代。
Braybrooke David和Charles E. Lindblom（1963）則以美國為例，指出政策變 遷為漸進式、被動回應某社會問題，其以小規模、漸進式的方式來調整處理特定 公共問題，而非透過大幅度、全面性地改革方案。
孫煒（2002）則將政策變遷視為典範轉移的政策終結與漸進調整的政策接續，
長期的政策變遷往往源於人們或政策行動者對社會問題的信仰、價值及態度的轉 變，當原有典範遭受質疑時，若在原有的制度下無法加以調適，便可能形成權威
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崩解的情況，此時就可能產生出新典範來加以取代；但若一項政策變遷是依據既 有的典範去做調整，則可稱為政策接續。
綜整上述諸學者之看法，作者認為政策變遷實為政策變動，並視其變動幅度大小 分為漸進式及宏觀性改革，變革的動力則主要來自公共問題等外環境之影響。
貳、政策變遷相關理論
關於政策變遷，各家常採不同角度切入分析其焦點所在，主要分為以政策變 遷幅度大小解釋政策變遷分類之「斷續均衡理論」；以政策窗開啟解釋政策變遷 之「多元流模式」；以路徑依賴概念解釋政策變遷之「歷史制度論」，以下就各家 立論基礎做一基本介紹：
一、斷續均衡理論
True James L.、Bryan D. Jones和Frank R. Baumgartner (1999)提出斷續均衡理 論，將政策變遷分為「次級系統政治」（subsystems）與「宏觀政治」（macropolitical system），藉此描述在政策過程中可能出現的漸進式和大幅度變遷，當政策議題 由次級系統政治主導時，我們通常可看到政策獨占體系的存在、漸進主義、受到 廣泛認同的政策意向，其決策權分散在鐵三角、在官僚體系裡擁有議題網絡的專 家、議會次級團體和派系利益中，政策共識性高，較不易發生變遷，頂多僅是小 幅度的改變，也就是變遷的負向回饋；當政策議題的處理由宏觀政治主導時，則 帶來政治的斷續，形成大幅度的變遷、競爭的政策意向，也就是變遷的正向回饋，
在宏觀政治下之政策共識並不高，發生變動時常推翻原先的政策目標，以預算編 列為例，他認為預算編列通常反映在外在和內在的影響，外在的影響包括公眾注 意力、受注目資訊的轉變或選舉等因素，常會出現較大幅度變遷；內在的力量則 包括次級政治體系和官僚的影響，讓年度預算得以維持同樣的決策和連貫性，頂 多僅會形成漸進式變遷。
二、多元流模式
Kingdon John W.（1984）則提出多元流，用以解釋為何某些議題特別吸引政 策制訂者注意，進而在渾沌不明狀態下達成政策選擇或變遷，他將多元流分為問 題流、政策流及政治流，概述如下：
(一)問題流：為何政策制訂者只專注於某些問題而忽略其他問題？主要原因是他 們會視情況去評估問題情況的大小，諸如巨大的危機的發生、現存方案的回 饋都會引起他們對問題的注意，另外也涉及到問題如何被界定、特定時間內
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有哪些人在注意問題以及個人價值的影響。
(二)政策流：政策內包含許多理念，這些理念源於政策社群內的專家，針對政策 從事問題研究，並依據技術、價值可行性提出解決方案。
(三)政治流：包含國家氛圍（大部分的民眾都有相同意念）、壓力團體、行政/立 法的替換率等三要素。為一易受政治力影響的過程，政治家通常將利益團體 的支持或反對視為在政治場域內推動共識或異議的依據，另外他認為政黨是 國家心境的決定性因子，並會以規範來確保其偏好能順利進入立法過程。
當上述三流匯聚時，便會產生政策窗，也就是提升注意力至所欲推出的偏好 方案或特定問題提案的短暫機會，政策窗開啟的時機相當短暫，通常是有引人注 意的問題或政治事件的發生來促使其開啟，並且要有具備專業知識、協商技巧、
堅持不懈精神的政策企業家願意投資時間、精力、金錢及名聲來協助開啟政策窗，
並尋求政治家支持特定的解決方案。
三、歷史制度論
Mahoney James 所提出的歷史制度論則以「路徑依賴理論」架構為基礎，強 調路徑大都是「歷史決定論」，一旦決定後就很難改變，在早期發生的某種事件 將制約後續行為及路徑的發展，以此瞭解整個制度形成、轉型與鞏固的路徑關係，
其架構如圖 1 所示：
圖 1 路徑依賴的分析架構
資料來源：Mahoney，2001：113-115 上圖各要素所代表的意義分述如下：
(一)「先前的情況」：指的是歷史因素會去界定出可資利用的選案和形塑出選擇 的過程。
(二)「關鍵時刻」：指的是會在多重選案中篩選出特定選擇，影響著未來的重要 結果。
(三)「結構的延續」：指的是整個制度的重現，也就是關鍵時刻的產生將對未來 的路徑形成決定性的影響，也可說成沈澱成本的增加，使得原有路徑不易轉 先前的情況 關鍵時刻 結構的延續 接續反應 產出
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變，或是報酬遞增的效果。
(四)「接續反應」：指的是現行制度持續下去，可能引發一連串具暫時次序的事 件，質疑當初在關鍵連結中所篩選出的選擇，進而產生衝突，可能導致制度 的轉變，但若能化解衝突，將會使原有的制度更為鞏固。
(五)「產出」：也就是指經歷前述過程後，制度產生了變遷抑或更形鞏固的狀態。
故歷史制度論指的是行為者在關鍵時刻的選擇，創造了現存制度，而接下來 這些制度會去形塑行為者接下來的行為，若行為者對現存制度產生一些反動，則 可能成為產生新制度的力量，我們可說此政策變遷分析架構是立基於制度和行為 者間互動的體系，並可依其所論述的範圍分為下列三個觀察層面：
(一)制度是歷史決定
黃宗昊(2004：37-38）提到組織在結構上的變動，主要是依據歷史過程的動 態性而來，這其中是否有特定的轉折點（也可說是權力的轉變）和系絡（特殊的 歷史背景），對制度帶來轉變或是更為鞏固制度的延續；Wilsford（1994：251）
則認為路徑大都是歷史決定論，一旦決定後就很難改變，但也有提到路徑的轉變 是必須循序漸進，會有一些偶然事件的發生來改變原先的路徑。
但呂育誠(2002a：148）則以「歷史無效率論」對上述觀點提出反駁，若以 制度來看待政府組織的轉型，政府雖會在不同的時期來進行組織變革，來因應新 生的問題，但這種演進並非都是具有效率的，且充滿高度的複雜性，因此導致歷 史的無效率。
（二）自我增強的路徑形成更為鞏固的制度
North、Pierson、Denis Saint-Martin(2000：251-256）則將制度視為是自我增 強、正向回饋的過程，重視的是在何時發生了某種事件，而制約了後續的行為，
而較為早期的事件，則對後續路徑的發展會產生較大的影響。Denis Saint-Martin
（2005：131-146）更以各國政治倫理的監督機制（內控或外控）為例，認為政 策的設計是有資源的影響和詮釋的影響（民眾對政策的認知），例如美國在水門 案發生後，更形重視政治倫理的重要性、強化內部的監督，於是政治倫理（視為 一種制度）可說因此事件而更為鞏固，而原先的路徑若要改變，則必須讓對政策 有影響力或擁有龐大政治資源的行為者認知到路徑已產生無效率的成本。
（三）制度的影響是主動或被動？影響制度的動力方向是上對下或下對上？
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制度的影響究竟為主動或是被動？呂育誠(2002a：157-165)認為可將其視為 自變項（將制度視為主導政策的力量）或依變項（制度轉變的時期，反受政策所 形塑），也就是內生動因與外生動因對制度所造成的影響，前者修復了制度自身 的缺陷，穩固並增強制度原有的影響力，後者則在促使制度調整，不論是何者，
除了消除歧見、爭取組織成員的支持外，制度變革的目標或產出也需與組織本身 的利益有所連結，如此變革才容易成功，此外，呂育誠(2002b：94）也提到在制 度變革的層次上，越趨高層所主導的變革，通常不會改變高層的制度，影響的會 是較低層的制度。
至於制度變遷的過程是漸進抑或突變？胡婉玲（2001：88-90）認為可採斷 續均衡理論（punctuated equilibrium）來加以解釋，制度在長期來說是不穩的，
會在特定的均衡下持續一段時間，故制度具有自我持續的特徵，在這段期間內會
會在特定的均衡下持續一段時間，故制度具有自我持續的特徵，在這段期間內會