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第一章 緒論
本章將先描述引起作者進行研究之相關背景及動機，並說明研究目的、問題及解 釋研究範圍，以及本研究所欲採用之主要研究方法。
第一節研究背景與動機
基於政府行政事務、政務首長之政策理念需透過文官體系來規劃、運作，公務人 員素質之高低對於政府行政效率、國家整體競爭力之提升有相當大的影響，故如 何透過各式各樣之公務人員訓練提升其能力，是各國政府均需面對的問題。綜觀 我國公務人員訓練之發展，因憲法及一般法律條文均未對訓練權之權責歸屬作一 明確劃分，以致考試、行政兩院分別辦理公務人員相關訓練，故在訓練職掌上之 分工尤為重要，亦是引發作者進行本研究之主要動機。
在我國解嚴後，社會、科技快速發展，政府行政業務也需更加專業化、複雜 化，來因應外環境變遷及民眾需求，因此如何訓練公務人員處理業務、解決問題 之能力，成為迫在眉睫的問題，故考試院基於擁有憲法第 83 條所賦予之各項人 事職權，認為訓練亦是人事業務的一環，故欲將公務人員訓練納入其職掌中，並 成立一專責訓練機構辦理相關訓練。
惟因行政院早在民國 56 年人事行政局設立之初，便將職前、在職訓練、工 作講習、公餘進修等訓練職掌納入其組織規程中，並以任務編組方式成立公務人 員訓練班執行各項訓練，故基此原因，考試院在辦理公務人員訓練前勢必須先與 行政院劃分訓練職掌，以免在雙頭馬車下徒增訓練資源之無謂浪費。
為明確劃分訓練執掌，兩院於民國 82 年召開第一次協商，將公務人員訓練 進修政策及法制事項、考試筆試錄取人員、文官中立、升官等等訓練事宜歸由考 試院掌管，並於 83 年 6 月經立法院通過修正「考試院組織法」第六條，增設「公 務人員保障暨培訓委員會」(以下簡稱保訓會)，作為培訓專責機關，並於 85 年 1 月獲立法院三讀通過保訓會組織法，同年 6 月正式成立保訓會。
在保訓會成立後，保訓會擬再依其組織法規定成立訓練執行機關，辦理考試 筆試錄取人員等各項訓練，爰擬定國家文官培訓院組織法草案(經立法院法制委 員會審查後更名為國家文官培訓所)，於 87 年 10 月在立法院三讀通過，在 88 年 7 月正式成立「國家文官培訓所」，執行考試院各項公務人員訓練。
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為將保訓會訓練職掌在訓練法規上法制化，考試院再推動公務人員訓練進修法之 制定，於 91 年 1 月三讀通過，由保訓會辦理事關全國一致之訓練進修法制研擬、
公務人員考試錄取人員、升任官等及行政中立等訓練。另外，民國 85 年、91 年 公務人員任用法的制定、修正，將委升薦、薦升簡等升官等訓練正式法制化，也 擴大考試院辦理是項訓練的範圍。
為應民國 92 年立法院中央政府總預算案審查報告決議，要求考試院整併各訓練 機構、整合國內訓練資源，考試院開始規劃成立國家文官學院，在民國 97 年發 生第二次政黨輪替，國民黨重新執政後，由關中擔任第十一屆考試院院長，因關 院長上任後對設立國家文官學院一事相當重視，並積極爭取馬英九總統的支持，
總統亦於 98 年元旦文告宣示國家文官學院成立將有助於人才培訓資源的整合，
因此考試院擬定保訓會組織法、國家文官培訓所組織條例修正草案，並新增高階 公務人員訓練，於同年 10 月獲立法院三讀通過，並將國家文官培訓所組織條例 名稱修正為國家文官學院組織法，於 99 年 3 月正式成立國家文官學院。
簡而言之訓練職掌的轉型過程，起初考試院為辦理考試筆試錄取人員、文官中立 等及升官等等訓練，成立保訓會掌理訓練政策之擬議，又在其下設立國家文官培 訓所作為執行公務人力訓練之專責機構，然國家文官培訓所在穩定運作一段期間 後，又因應立法院決議開始討論機關轉型、改制為國家文官學院的問題，其後又 再加入高階公務人員訓練作為訓練職掌，最終成功改制成立國家文官學院執行考 試院各項公務人員訓練。
作者認為以上述訓練職掌變遷之過程來看，無非是由訓練單位組織法及訓練相關 法規之制訂、修正而來，可依此視為國家訓練政策之變遷導致職掌的調整，在過 去和政策變遷有關之理論，主要包括政策倡議聯盟、歷史制度論、多元流及斷續 均衡理論等，因訓練職掌變遷主要涉及考試、行政兩院間之協商，正巧與政策倡 議聯盟中所強調政策產出來自於聯盟間的協調結果不謀而合，加上政策倡議聯盟 過去在政策變遷之經驗研究中亦有不少討論，故本研究將應用政策倡議聯盟理論 來探討國家文官學院成立前在訓練職掌變遷的過程。
因政策倡議聯盟較偏向以橫斷面來解釋各職掌變遷階段政策產出之形成，本 研究亦將採其他政策變遷理論之論點來解釋學院職掌之變遷，如歷史制度論、多 元流模式等，試圖援用不同理論互補不足(如歷史制度論貫時性之特性)，期能讓 個案之分析更為全面、充實，更易界定出影響不同階段職掌變遷之關鍵因素。
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第二節研究目的與問題
基於過去政策變遷理論大多討論政策本身、較少應用於組織職掌變遷，故作 者欲在本研究作一突破，以組織職掌為研究主體，嘗試以政策倡議聯盟理論為主 軸來解釋職掌變遷內容。
而聯盟間在政策核心信念上的協調過程，及次級系統外之外部事件(例如政 黨輪替)如何影響著文官學院的職掌轉型，進而形成現今之訓練職掌(即政策產出)，
為作者欲探詢之研究重點所在。
另因國家文官學院之前身國家文官培訓所，其組織設立之法源正來自於考試 院訓練規劃機構保訓會，而保訓會之設立又關乎著考試院在公務人員訓練權責從 無到有的歷程，因早在保訓會設立前，行政院人事行政局及相關部會亦辦理公務 人員相關訓練，故在考試院爭取辦理公務人員訓練權責的首要之務，便是與行政 院協商訓練職掌之劃分，故研究範圍最早可回溯至民國 82 年 6 月 4 日行政院與 考試院協商訓練權之職掌，最終則討論至民國 99 年 3 月 26 日國家文官學院正式 成立，藉由這將近 17 年間的變化來概觀我國公務人員訓練職掌分工之進程。
爰此，為滿足上述研究目的，本文擬採個案研究，並採質性方法進行，研究 問題如下所列：
壹、影響訓練職掌變遷之原因為何？是否存在著關鍵性影響因素？
貳、考試院在訓練職掌變遷之過程中如何與行政院劃分訓練職掌？
參、政策倡議聯盟理論及相關假設如何應用於解釋國家文官學院訓練職掌變遷 之個案？
綜整上述，本研究欲瞭解在倡議聯盟架構下，影響國家文官學院職掌變遷之 各項因素，企能藉此讓我國公務人員瞭解國家文官學院辦理各項訓練之必要性及 緣由，以及在不同時空背景下兩院如何在憲法未定之權進行職掌分工之協調，另 亦為印證政策倡議聯盟的核心假設，如何透過聯盟間在政策核心上的共識產生變 遷的力量，達成最終之政策產出，並期能透過個案分析發展出新的假設，對理論 未來的解釋、應用做出貢獻，進而彰顯本研究的價值。
另國家文官學院之職掌除辦理高階公務人員中長期培訓、人事人員、考試錄 取人員、文官中立等及升官等等訓練外，其職掌亦包括終身學習、數位學習、培 訓技術、方法與教材之研究等事項，因職掌變遷產生之爭議、協商大多集中在高 階公務人員等訓練業務上，終身學習等事項因性質較為單純，不易引起爭議，故 排除於研究範圍之外，非本研究論述之焦點。
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第三節研究方法
本研究為期能通盤瞭解個案變遷的過程，擬採個案研究的方式進行，作者將 以文獻檢閱、深度訪談、次級資料分析等方法來蒐集資料，並以國家文官學院組 織職掌變遷為研究核心，於研究範圍內，除取得相關文獻來瞭解政策倡議聯盟基 本架構及相關經驗研究，亦以個別深度訪談及次級資料進行分析，藉此掌握兩院 協商過程對組織職掌變遷造成影響之各項因素，期能解釋研究問題，進而獲致結 論。
研究方法執行的先後順序，擬先以政策倡議聯盟的基本假設來建構、修正訪 談題綱，並輔以次級資料分析來補充訪談之不足。
本文所使用之各類研究方法概述如下：
壹、次級資料分析（primary research）：係由既存資料進一步分析研究（林佳瑩、
徐富珍，2004）。本研究所採用的次級資料，來自立法院公報、議事紀錄及 新聞報導，進一步分析及討論文官學院訓練職掌變遷的背景及過程，以及立 法委員審議組織法草案的看法、產生的影響，並填補未能訪談立法委員之不 足之處。
貳、深度訪談：係以立意抽樣(purposive sampling)方式選擇適當之受訪者，根據 研究者對研究主題的瞭解，選取具典型代表的樣本來豐富研究資料，本研究 將先由部分次級資料界定出考試、行政兩院當時曾參與職掌變遷討論，並擔 任重要職務之核心參與者，再經由訪談瞭解造成職掌變遷的原因、影響政策 次級系統的重要外部事件