第二章 文獻檢閱
第三節 政策倡議聯盟經驗研究
國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
導向學習包含由經驗引發、思想和行為的轉變，主要關注隨時間推移，聯盟內部 或次級系統成員信念分布的演變，此變化通常由個人學習開始，進而於團體中傳 播，傳播情況取決於轉變速度、新舊訊息間的相容性、證據說服度或政治壓力。
政策導向學習可說是一段不斷探索和調適的過程，並依此實現政策核心理念，
而哪個聯盟能最整合具說服力的證據，就越有可能吸引其他聯盟對其政策進行學 習，進而藉此影響、協調不同聯盟間的理念，達成己身的政策目標。
為了能跨越不同聯盟信念系統進行政策導向學習，產生有建設性的辯論（至 少改變次級層次），則必須由下列三項要素共同作用而產生：
1. 衝突程度：聯盟間衝突程度越高，代表核心價值受到威脅，聯盟需投入更多 資源進行分析，藉此維護自身的核心信念，故很難進行政策導向學習。
2. 問題的可分析性：一個政策問題的可分析性越強，就越可能透過分析來修正 相互競爭的信念系統，解決政策次級系統內的衝突。
3. 分析論壇的性質：參與論壇的人數、公開程度、人員類型將影響論壇性質，
通常公開性論壇的召開是為了找尋競爭性問題的解決方案。
另Wilson(1973)的團體理論則指出，不同的政策次級系統菁英會有不同的行 為表現，故將次級系統分為目的組織和利益組織，目的組織透過有益於公眾或社 會的意識型態和政策方向來吸引組織成員，組織成員需嚴謹遵守組織的信念和政 策立場；利益組織則追求組織成員及其委託人之利益，成員追求目標時相對有較 大的自由，因此Sabatier和Jenkin Smith推論出倡議聯盟架構的假設10，信念系統 的層級結構可作為目的組織的代表，利益團體則在反向層級結構上運作，對物質 利益的追求擺在第一位，而對更加抽象的政策核心信念的追求是次要的。
由上列10項假設可見，作者認為聯盟所持之深層核心信念除非受到統治聯盟更替 等重大外部事件影響，否則相當難改變其信念內涵，相反地，反而較易透過政策 學習的方式改變聯盟的次級層次。
第三節政策倡議聯盟經驗研究
政策倡議聯盟在國內外的個案應用其實相當廣泛，以國外而言，許多北美地 區的學者便曾以此模式解釋該國教育政策、航空管制政策、水資源政策、能源政 策及湖區環境政策的變遷，並運用聯盟的基本假設來驗證政策變遷過程的原因；
國內則將此理論應用於蘇花高、自由港口、永續發展等政策中。以下將分別就國 內外案例進行探討。
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
壹、國外案例
一、教育政策
在諸多案例中，Hanne(1991)以政策倡議聯盟的方法分析加拿大教育政策的 變遷，說明該國法語人口爭取教育權的過程。加拿大過去以「英屬北美條約」
（British North America Act）作為制訂教育政策的法律，保障了英語人口在加拿 大的優勢，故歷年來的政策變遷均反應英語文化的價值，藉此保持聯盟的穩定，
並限制安大略省法語人口設立法語學校，但法語人口為爭取其利益，組成倡議聯 盟成立加拿大安大略省法語人口組織，加上來自其他政策次級系統的支持(魁北 克省廣泛推行法語教育)，對法語勢力的擴張產生很大的影響。
80年代英國將修憲權移交給加拿大政府，當時政府認為魁北克是一個全國性 的問題，需要修憲制定新的權利自由憲章，賦予法語人口接受母語教育的權利，
該案例亦驗證Sabatier和Jenkin-Smith於1993年提出之倡議聯盟假設5的成立，當 兩聯盟核心信念產生爭議時，無法藉由政策學習引發政策變遷，需透過次級系統 外部的重大干涉(例如憲法框架調整)來促成政策變遷，另亦可藉此案例調整假設 4的內容，該假設提到只要推動政策的次級系統倡議聯盟依然掌權，政府政策核 心便不太會改變，並修正相關內容如下：
只要提出政策的政策次級系統倡議聯盟在轄區仍掌權，除非有更高層級施加 影響強制變革，政府政策核心不太會發生重大改變。
政府政策核心若沒有受到次級系統外部的重大干涉，通常無法發生轉變，另 外，法院對該憲章的解釋，授予法語人口教育權，儼然為一重要的政策掮客。
二、航空管制政策
Anthony(1985)則將倡議聯盟模式應用於美國航空管制政策，該政策從 60 年 代美國民航管理委員會採取管制措施，演變到 70 年代中期參議院委員會開始質 疑管制政策的妥切性，並召開公聽會(公開性政策論壇)調查，調查後引發政策學 習偏向支持放鬆管制，獲得參議院航空商業委員會主席（政策掮客）的支持，於 70 年代末期通過「航空放鬆管制改革法案」，降低民航管理委員會對航線價格和 路線的管制，案例中主要的倡議聯盟分為兩派，一是支持管制（反競爭）的聯盟，
成員主要為大型航空公司、機場工作人員、偏遠地區居民；一是反對管制（支持 競爭）的聯盟，成員主要為執政黨政府、與航空相關的服務業（例如航運公司）、
乘客、小型航空公司。
管制政策之所以開始產生演變，是由於福特、卡特政府開始支持放鬆管制的
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
政策，並受到民眾反對管制的輿論、70 年代通貨膨脹、民航管理委員會人事任 命（任命支持放鬆管制者擔任主席）等因素的影響，該政策將有助於提高服務品 質、降低價格。
不同於過去許多學者將外部條件視為影響政策變遷的決定性因素，Anthony 認為本案例政策參與者反而可透過自身的決定(總統政策)來改變外部條件，也就 是擁有最高權力的政策制訂者能影響外部條件轉為對特定倡議聯盟有利的氛圍，
達成所欲政策的實踐，可說此案例推翻假設 5 的單向思考思維，倡議聯盟亦有其 能力迫使外部事件轉為支持聯盟的信念，而非僅受到次級系統外部的重大干涉來 轉變聯盟的信念。
三、水利政策
Munro(1988)則以美國加州的水利政策為例，來解釋政策倡議聯盟在其中所 扮演的角色，南北加州因水資源存在極大差距（三分之二供水來自北加州），故 1959 年加州州長 Edmund Brown 制訂加州調水工程計畫，透過運河將水由沙加 緬度三角洲運到人口、經濟集中的南加州，但卻遭環保聯盟的反對，認為此舉反 而將使三角洲鹽化，危及周邊居民的利益。由上可見，倡議聯盟劃分為主張開發 的聯盟和保護主義的聯盟。
環保團體的影響力到 70 年代末期，因新州長 Jerry Brown(以下簡稱小布朗州 長)的支持而日益龐大，他們支持有效率地運用水資源，來成為建設新型水利建 設的替代方案，小布朗州長為折衷兩聯盟間的衝突，支持外圍運河的興建（除了 可供水給南加州外，尚可為三角洲提供高質量的供水），但最終仍告失敗，原因 不外乎為主張開發的聯盟仍堅守自己的信念系統及環保聯盟基本教義派的增長
（認為背離核心信念一定是不好的行為），聯盟間反而因基本教義派的影響，形 成短期的策略性聯盟，推翻外圍運河開發方案，反駁假設 1 的成立，縱使政策核 心信念系統迥異時，正反聯盟仍有機會形成聯盟，並非固守信念而持續對立。
在水利政策中，仍存在一些政策學習的層面，小布朗州長於上任後創立州長 委員會，體現建制專業論壇的努力，並促成環保聯盟支持水資源轉移和市場化法 案通過，形成次級層次的轉變，反映其政策學習過程。
Munro 歸納此案例中穩定的變數為水資源分布不均、南北加州文化上的衝突，
外部事件則為執政成員更替（小布朗州長上任後反對運河開發計畫）、其他政策 次級系統的衝突（民眾反對財產稅增加，間接影響運河興建），州長亦身兼政策 掮客的角色，調和聯盟間的衝突。
另外，Munro 認為倡議聯盟理論其實和 Kuhn 所論述的典範變遷有很大的共
‧ 國
立 政 治 大 學
‧
N a tio na
l C h engchi U ni ve rs it y
通之處，他們都認為信念是影響政治家、科學家行為的主因，但最大區別在於倡 議聯盟框架認為信念掌握在聯盟成員手中；Kuhn 則認為信念可以超越政策聯盟，
建構整個科研團體或政治體系的行為規範，並以此制約體系內成員的行為，和歷 史制度論之說法較為相近。
四、海上能源政策
Jenkins(1991)則以美國海上能源(石油、天然氣)開發之紛爭為例，研究高度 分化政策次級系統中菁英立場的變化、倡議聯盟組成的變化及原因，此案例之倡 議聯盟分為主張能源開發和能源保護，以假設 1 來說，可說兩聯盟是穩定地對立，
主張開發的聯盟由石油及天然氣公司、負責海上能源開發之政府機構（內政部、
能源部）組成；主張保護的聯盟則由環保團體組成，相互對立的聯盟間具有深層 政策核心信念(近似宗教信仰)，故政策辯論集中在政策核心信念的分歧。
Jenkins 認為此案例之進展分為四個階段：
第一階段：1969 年至 1976 年，環保團體和開發團體的對立日益升級。
第二階段：1977 年至 1978 年，主張環保的政策倡議者被任命到重要行政職位。
第三階段：1979 年至 1980 年，經歷兩伊戰爭所引發的第二次能源危機。
第四階段：1981 年至 1987 年，為雷根政府執政時期，原油價格下跌，內政部長 實施大規模的海上能源租賃開發政策。
經分析後，發現第一階段內政部及能源部為開發聯盟一員，第二階段因內政 部及能源部首長更動，新首長傾向環保聯盟，但第三階段隨能源危機的到來，內 政部及能源部再次變換立場，重新靠近開發聯盟，第四階段則穩定的支持開發聯
經分析後，發現第一階段內政部及能源部為開發聯盟一員，第二階段因內政 部及能源部首長更動，新首長傾向環保聯盟，但第三階段隨能源危機的到來，內 政部及能源部再次變換立場，重新靠近開發聯盟，第四階段則穩定的支持開發聯