研究發現

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第七章結論

本研究將以研究發現、相關討論及後續建議，總結學院職掌變遷過程，體現 本研究對於政策倡議聯盟理論經驗研究之意義，並提出本研究面臨之限制及未來 可能之研究方向。

第一節 研究發現

經由四、五兩章訪談資料分析，作者歸納出下列幾點研究發現，並期能與本研究 所陳述之研究問題互相呼應：

壹、影響訓練職掌變遷之原因為何？是否存在著關鍵性影響因素？

為回應此研究問題，將分別以政策掮客、機關屬性及政黨輪替後統治者更換來探 討職掌變遷之關鍵影響因素。

一、政策掮客對政策產出具決定性影響力

因本個案之政策掮客設定為立法委員，在我國五權憲法體制下，其對於行政、考 試兩院政策制定具有絕對影響力，聯盟成員需盡全力爭取支持以利法案通過，達 成所欲之政策目的，故政策掮客非僅為一協調者，其可統合兩聯盟之意見做出最 終政策產出，亦能以其決議強制約束聯盟間進行協調。

在過去倡議聯盟之架構中，較注重聯盟間之互動關係及外界影響，政策掮客之地 位較不若多元流模式政策企業家來得重要，但其實其重要性應如同政策企業家般，

是開啟政策窗形成權威性決策之關鍵，尤其當掮客本身為國會議員，更能發揮其 影響力。

此外，如同前述，聯盟成員若與政策掮客存有私交，例如陳水扁、朱武獻及劉光 華、陳庚金間之同學關係，將更有利於聯盟所欲之政策產出的達成，故作者認為 倡議聯盟架構應有政策掮客相關假設，讓理論的解釋更加完整，依此推論出二項 新假設如下：

(一) 若聯盟成員與政策掮客間存有私交，且政策掮客對權威性決定具備影響力，

將更有利於政策產出的達成。

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(二) 若政策掮客具有國會議員身份，將對政策產出造成權威性的影響。

二、機關屬性亦可作為文官學院爭取訓練職掌組織法法制化之穩定變數之一 誠如考試院在政策說帖中的一貫立場，因公務人員需不受政黨意識型態影響來依 法行政，故訓練較不宜交由因政黨輪替影響首長更迭之行政院來辦理，而較適合 交由立場中立、由跨黨派超然獨立之考試委員合議形成決策之考試院來執行。

故因考試院擁有憲法所賦予的中立屬性及決議方式，其機關屬性較為穩定、不易 變更，無論在考試院組織法修正、保訓會籌設時期，均能以其機關屬性來說服、

爭取在野黨立委支持，讓其組織、職掌之相關法案能順利通過。

惟在第二次政黨輪替後，民國 98 年立法院審議保訓會組織法及文官所組織條例 修正時，因當時之考試院長為關中，因其為國民黨大老，當時在野黨民進黨似因 此因素在委員會發言，認為考試院院長由具有實權之人物擔任，將致使考試院較 為強勢，反而在高階文官訓練上與行政院發生職掌爭議，故此階段因「人」之關 係使機關屬性之解釋力較弱，因較無法以此說服民進黨支持考試院之訓練政策。

三、第二次政黨輪替後，統治者影響力在文官學院籌設時期較為明顯

依我國憲法體制，兩院首長的更迭與總統的任命有相當直接的關係，也多少影響 聯盟所持的政策核心信念，在民國 97 年國民黨政府重新執政前，總統對訓練機 關的設立較無顯著的影響，頂多為默許兩院彼此協商訓練職掌的劃分(如前總統 李登輝默許兩院逾 82 年進行第一次協商)，較無實質影響力。

在國民黨政府重新執政後，因新任考試院長關中的積極爭取，使總統在 98 年元 旦文告特別提到學院的設立將有助於提升我國公務人力的素質，因此賦予考試院 籌設學院的正當性，可說總統在其中扮演相當關鍵的角色，其談話有助於未來學 院的設立，也間接讓考試院得以藉由文官所的改制機會來擴大職掌範圍，爭取將 高階公務人員訓練列為學院職掌。

正因我國於民國 97 年發生第二次政黨輪替，加上第 10 任考試院長姚嘉文任期僅 至 97 年 9 月，致使考試院長產生更迭，亦因前述研究發現提到關院長之領導風 格、黨政資源相對於行政院院長劉兆玄，較具優勢，使得原先在次級系統內較具 主導地位之行政院聯盟反而趨於弱勢，反而由考試院聯盟主導公務人員訓練政策 的走向。

此說法亦印證著倡議聯盟架構假設 5 所提到的「政府政策核心若無次級系統 外部的重大干涉(如執政聯盟、系統內主導地位聯盟的變化)，政策核心較難發生 轉變」，正因第二次政黨輪替帶來執政聯盟及系統內主導地位聯盟之改變，使文

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官學院順利成立，並得辦理高階公務人員等相關訓練。

貳、考試院在訓練職掌變遷之發展過程中如何與行政院劃分訓練職掌？

為瞭解考試、行政兩院訓練職掌劃分之歷程，以下將分別以「人」、其他政 策次級系統及不干涉兩院深層核心、政策核心對於協商結果之影響進行論述。

一、兩院重要協商均由院長、副院長或立委促成

無論是 82、84 年兩院訓練協商，或是 98 年 3 月和 5 月 3 次協商，均是因兩院院 長共識或立法院委員會委員要求而成，主因無非是院長、副院長間彼此熟識，對 於訓練權的劃分有共識，或是因考試院組織法修正、保訓會組織法等訓練單位相 關法規於委員會審查時兩院在共識上仍有歧異，以致委員要求兩院應協商後再行 續審。

可見「人」的因素，在協商中扮演相當重要的角色，誠如受訪內容中提及若 82 年非由邱創煥、連戰分別擔任兩院院長，很可能當時影響兩院訓練權發展的第一 次協商的舉行，或是無法順利協調出兩院共識，對於日後無論審議考試院組織法 修正、保訓會及文官所組織法都可能造成衝擊。

另在保訓會籌設期間，因當時兩院院長連戰、邱創煥曾於行政院共事，加上 邱創煥與行政院副院長徐立德曾為部屬關係，可說首長、副首長間互相熟識，較 能尊重對方立場，有利於政策核心共識之形成，以合作方式來各取所需，以致後 來兩院均成功成立保訓會及人力中心，並對職掌部分作一明確劃分，甚至在學院 成立前，未屬於考試院法定職掌部分（例如高階公務人員、人事人員訓練），亦 彼此有默契以院外、院內進行區分。

此部分因過去未於倡議聯盟架構中進行說明，作者可依此發現推論出新假設：若 聯盟領袖間關係良好，將有利於聯盟在政策核心上達成共識，促成彼此均可接受 之政策產出。

二、行政首長風格、黨政資源影響訓練職掌之協商

在民國 80 年初保訓會籌設期間，因考試院長孔德成、邱創煥風格較保守，相較 之下當時的行政院長連戰擁有較多黨政資源，且人事局局長陳庚金較積極爭取行 政院方公務人員訓練權責，雖然考試院最終仍順利成立保訓會，但職掌內容大都 依照與行政院協商之內容進行調整，一直到培訓所成立前，考試院均以組織成立 為優先目標，至於職掌部分為免爭議，並無太多著墨。

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此情況至民進黨執政時期仍無太大改變，直至國民黨於 97 年重新執政，民進黨 籍考試院院長姚嘉文任期屆滿卸任後，情況才有所改變，當時上台的關中，曾擔 任國民黨副主席，為黨內大老，亦曾任多項公職，包括考試院副院長、銓敘部長 等職位，與考試院淵源亦深，可說是迄今黨政資源最為雄厚之考試院院長，相較 於當時的行政院院長劉兆玄，雖曾任行政院副院長、交通部長，但黨內資歷、人 脈均不若關院長來得廣，另也因關院長主見較強，當時積極遊說總統支持學院設 立，此時期反而行政院較能接受考試院相關意見，包括考試院亦得辦理高階公務 人員訓練等職掌，加上行政院所管事務龐雜，國內民生、就業等重大議題常為施 政關注焦點，劉院長較無法將焦點置於與考試院協商公務人員訓練職掌之分工，

故達成對考試院方較為有利之政策結果。

三、在第二次政黨輪替後，兩院協商受到其他政策次級系統之影響較為明顯 誠如前述研究發現所示，兩院協商能否順利達成，和兩院領導者院長、副院長間 之關係相當攸關，此情況可解釋所有曾發生之兩院訓練權責重要協商。

惟在民國 97 年第二次政黨輪替後，雖然新任考試院院長關中可說為促成 98 年 3 月兩院院長協商之關鍵人物，其積極、主動之領導風格，加上擁有豐厚黨政資源，

迫使行政院不得不在討論兩院重大人事議題時，將學院的成立列為其中一案，但 此次協商所存在之時空背景，正為國內失業問題嚴重，行政院不得不將施政重心 放在解決失業上，無法將太多關注力置於與考試院協調文官學院成立、高階文官 訓練職掌劃分等人事議題上，以致該協商依考試院意見達成共識，可見其他政策 次級系統(失業問題)對於政策次級系統(籌設文官學院、辦理高階文官訓練)造成 相當大的影響，使得兩院院長的協商能在無太大爭議之情況下順利達成共識。

四、在不干涉兩院深層核心及政策核心之情況下，有利於協商共識之達成 兩院在幾次秘書長層級以上之重要協商，皆未將協商焦點置於深層核心上(考試、

行政兩院之公務人員訓練權)，故未引發太大爭議，因此可說兩院聯盟是以合作 的角度來進行協商，任何一院均未否認另一院辦理公務人員訓練權之職掌。

行政兩院之公務人員訓練權)，故未引發太大爭議，因此可說兩院聯盟是以合作 的角度來進行協商，任何一院均未否認另一院辦理公務人員訓練權之職掌。