依據憲法第二十三條規定，限制人民權利的消極必要條件有四，只要其中 之一滿足，即構成限制人民權利之前提，前三項「妨害他人自由、避免緊急危難、
維持社會秩序」與安全秩序有關，第四項「增進公共利益」與促進人民福祉有關，
惟安全與福祉的追求，應以保障人權為重要目的。在現代國家中，人權保障與維 護治安兩者間之協調，似乎不易，倚輕倚重都將導致不良後果，因此，治安與人 權孰重之爭論，難有定論，因為其受社會環境､時代背景，乃至思潮主流之影響。
認為治安重於人權者，大都以團體主義思想為基礎，將社會視為一個與組成分子 個人意志有別之獨立實體，其超出個人之上。強調人權至上者，是由個人主義思 想及自然法思想出發，認為人類擁有某種基本權利，如果統治者侵犯了此等權 利，人民將不信任政府並撤回授予統治者之權利，兩者之調和，應有其必要。調 和之依據應為憲法第二十三條所揭示之「法律保留」及「比例原則」，此外，與 資訊蒐集關係最密切者，尚有「法律明確性原則」及「目的明確性原則」，亦一
84 年 6 月，第 91 頁以下。在德國資料蒐集(Datenerhebung)為達成行政目的重要手段，該項權力 之發動依據、界限、救濟皆有制度性規定。
14 以警察法制為例，社會秩序維護法中有調查之規定(第三十九條至第四十二條)，國家安全法以 檢查之規定(第四條，一般稱為安全檢查)，從一般秩序法制而言，消防法、建築法、公平交易法...
各有其調查或檢查之稱呼。
15 依法治斌教授主持所撰「行政檢查之研究」一書中，論及行政檢查之意義：「行政機關為實現 行政法規內容，督促人民遵守法令，並確保行政機關合法適當行使各項職權，必須向特定行政客 體進行查察蒐集資料活動。此種活動，行政法學上有稱之為『資訊取得』(Acquisition of
Information)，或所謂『行政調查』(Administrative Investigation)，或『行政檢查』(Administrative Inspection)，乃行政機關為達成特定之行政目的，對於特定行政客體所為之查察蒐集資料活動。
是行政法中不可或缺之行政輔助手段。」，行政院研考會編印，85 年 6 月，第 14， 44-46 頁。
16 請參考法治斌，前揭書，第 38-44 頁。另請參考王立達，我國行政調查制度之法制化，憲政時 代第24 卷 4 期，88 年 4 月，第 59-63 頁。
併說明。
第一項 法律保留原則
法律保留，係指政府干預人民自由權利之行為，其行事所依據之法規範，
應保留給立法者以法律規定，不得由行政機關以行政命令訂之。法律保留乃係植 基於「人民是目的，國家是手段」，「國家是為人民而存在，而非人民為國家存在」
等國民主權精神，藉此強調國家之存在即以保障人民生命､自由､財產，進而使 人性尊嚴及人格權自由發展，追求人民永續福祉的目的。基此，憲法所保障人民 之自由權利，若需限制，或要賦予人民義務，皆需經人民選出的民意代表以合議 方式同意，而行政只能依該法律作為。除非有法律明確授權或默示授權17，行政 機關方得對上述法律為補充性､執行性之規定，以免逾越權力分立既有界限，此 乃法律保留原則之理論根基，此可證諸憲法第八條18及憲法第二十三條之規定。
綜上，國家機關蒐集資訊，若涉及干預性，必須有法律依據或法律授權所訂定之 行政命令為依據。
第二項 比例原則
比例原則是源自法治國家原則(Rechtsstaatsprinzip)，並具有憲法位階
(Verfassungsrang)19，其得用以制約立法､行政､甚至司法，以避免各該權利行使 之恣意與逾越，是為調和公益與私利，達到實質正義的一種理性思考的法則。從 法律位階秩序的觀點，比例原則既屬上位階之原則，在下位階法規範中，如民法、
刑法及行政法等領域中，自然都會有比例原則或類似比例原則之原則的適用。以 現行法制言，將比例原則明文化的主要有行政執行法第三條、行政程序法第七 條、集會遊行法第二十六條等，觀其內容包括合適性、必要性(侵害最小)及合比 例性(狹義)，已為大多數習法者所贊同並熟知，其運用於國家蒐集資訊，成為權 力運用之界限，應無疑義。
第三項 法律明確性原則
權力之發動、行使不以有法律依據為已足，若屬干預性法律，其構成要件
17 立法者雖未明示授權，亦可從「法律整體所表現之關聯性意義判斷」(釋字第四二六號解釋參 照)或「依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關」(釋字第三九四號解釋參照)，作為 默示授權之依據。
18 其中部分內容被稱為憲法保留，參照釋字第四四三號解釋理由書。
19 Vgl. P. Lerche，Übermaß und Verfassungsrecht， 1961. Schnapp， JuS， 1983， 850. BVerfGE 19/348.
與法律效果尚應由法律明確規定，其目的在使人民對該干預性法律有可預見性 (Vorhersehbarkeit)、可量度性(Berechenbarkeit)及可信賴性(Verläßlichkeit)，並使執法 者有法律適用之一致性，而形成法的安定性20，由其相應而生之「法律授權明確 性」原則亦應一併遵守。
就本文而言，蒐集資訊所依據之干預性法律，其權力依據之構成要件及法 律效果應由法律自行明定之，此乃立法在維繫自由民主憲政秩序下之義務，否則 立法者之怠忽，容易導致行政恣意擅為。惟法律若以不確定法律概念作為構成要 件之要素，是否即違反明確性原則，大法官於釋字第四三二號解釋中認為：「法 律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，
仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運 用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定。有關專門職業人員行為準則及懲 戒之立法使用抽象概念者，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可 經由司法審查加以確認，即不得謂與前揭原則相違。」。
所謂不確定法律概念，係指某些法律概念(用語)，其必須藉個案中之具體事 實適用其上時，才能具體化其內涵，在此之前，該法律概念皆無法確定。所謂概 括條款係指立法者於立法時，儘可能依列舉原則(Enumerationsprinzip)為規範，仍 留有某些暫時無法解決之漏洞問題，為濟立法之窮而輔以概括規定，在該概括規 定中常使用不確定法律概念為構成要件，對於此種需價值補充構成要件
(Wertausfüllungsbedürftige Tatbestandsmerkmale)性質之法律條款，吾人稱之為概括 條款(Generalklausel)。概括條款具有承接規範(Auffangsnorm)之功能，其本於輔助 (補充)性原則(Subsidiaritätsprinzip)有補結構規範(Anlagensnorm)遺漏之功能。申言 之，結構性規範若有缺漏而導致功能不足時，由概括條款承接並彌縫之，以發揮 規範完整功能。概括條款之立法方式，固然可以給立法者藉抽象性的法用語，取 代詳細字斟句酌的要件規定，並避免隨時修法之壓力，但這同時也潛藏著行政及 司法在適用解釋該概念的恣意、欠缺公平性，而侵害人民權益的危機，使本欲追 求的公平正義淪為口號。若承認司法或行政之法令依據僅以概括為足，則無異立 法機關放棄其憲法上受人民委託之職務，有違分權之基本原理。
第四項 目的明確性原則
依國際組織與各國立法例所揭示蒐集資料之「目的明確性原則」及「限制 利用原則」，特別是指個人資料於蒐集時其目的應即明確化，其後的利用亦應與 蒐集目的相符合，除法律另有規定或當事人同意者外，不得為特定目的以外之利 用。目的拘束(Zweckbindung)在德國文獻上是一個經聯邦憲法法院所肯認資料保
20 李震山，行政法意義下之法律明確性原則，月旦法學第 57 期，89 年 2 月，第 14-15 頁。
護之原則，其係源自資訊自決權以及國家權限分配所形成資訊權力分配，同時抗 制權力過渡集中以及透明化之原則。資料目的拘束原則是一個規範性保護制度 (normatives Schutzinstrument)，在資料處理之運用範圍中，同時作為變更目的形式 對基本權利干預一個重要之限制標準(ein wichtiges Abgrenzungskriterium)。資料於 當事人不知悉情形下，僅得為原始已計畫之目的處理之，原則上不得為其他機關 任意利用之；意即個人資料原則上只得為蒐集之目的儲存、變更與利用之。在蒐 集、儲存與其他利用間必須具有目的一致性(Zweckidentität)，一個多功能資料利 用應予排除之21。
以電腦處理個人資料保護法為例，所謂特定目的，應由法務部會同中央目 的事業主管機關定之(第三條第九款)，另外，亦有例外得為特定目的外的使用(第 八條)，共計有九款22，其中涉及國家安全、公共利益、急迫危險、必要、重大利 益等諸多不確定法律概念，由其所組成之法律規定，則具有概括條款之性質。概 括條款之適用，必由執法者，本於社會上可以探知認識之客觀倫理秩序､價值規 範及公平正義原則，加以「判斷」(Beurteilung)，並事後接受司法之審查，以具體 顯現其規範功能。否則概括超越列舉，例外凌駕原則，所謂「合目的性原則」將 被掏空，留有一空骨架而已。