第一項 國家機關蒐集資訊權之雙刃性功能
國家機關擁有廣泛蒐集資訊之權力，並藉所蒐得之資訊作為施政正當性之 基礎，進而維繫國家存立最主要兩個相互依存的目的 - 安全與福祉。但在保護 國家安全、促進人民福祉的冠冕用語之下，該項權力若未能受民主法治國相關原 則之支配，社會上必然將潛藏著無數限制、剝奪、干預人民自由權利，嚴重階級 對立或不合社會正義的隱晦事件。事實上，所謂自由與安全、人權與治安、福祉 與干預等相對立的概念與詮釋，伴隨著吾人從集權國家、警察國家到自由民主法 治國家，以迄社會法治國家，隨著時、空環境與意識型態的轉變，賦予不同之意 涵。今日號稱資訊社會或資訊時代下，國家機關蒐集資訊權力藉科技發展得以強 力之行使，與隨之而來的資訊運用，亦仍可套到上述雙刃思考模式。
國家機關以安全、秩序、福祉為正當化下所採之資訊蒐集措施，若限制、
剝奪憲法保障人民之具體自由與權利，包括秘密通訊自由、居住自由、集會自由 等，特別是由人格自由與人性尊嚴所推導出的資訊自決權(informationelles
Selbstbestimmungsrecht 或稱為資訊隱私權)，該等蒐集所採取之措施，則具干預性 質，其權力之發動與運作應有其合法性與正當性。簡約的說，該等措施應依合憲 秩序之法律(Verfassungsmäßige Gesetze)及民主正當程序，其所維護之國家安全、
秩序或促進人民福祉方有正當性可言。
本文為節制論述範圍，乃將國家機關蒐集資訊限於行使干預權(Eingriffsrecht) 獲取資訊之合法性部分，換言之，國家以任意性、非強制性手段蒐集資訊，則不 在探討範圍。
第二項 國家機關蒐集資訊與人民資訊自決權之保障
如前所述，國家蒐集之資訊中，許多涉及個人資料1，此時乃觸及所謂「資
1 資訊(Information)與資料(Daten)之用語有別。依行政程序法第四十四條第二項規定：「前項所稱 資訊，係指行政機關所持有或保管之文書、圖片、紀錄、照片、錄影(音)、微縮片、電腦處理資
訊自決權」，其係指每個人基本上有權自行決定，是否將其個人資料(Daten)交付 護(Datenschutz)有關論著之中4。電子資料蒐集與處理技術相當先進與發達的美 國，對個人資料保護，大多則以隱私權之保護概稱之5。
3 Vgl. Hesse，Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland， 20. Aufl.， 1995，
Rdnr.428. E. Stein， Staatsrecht，13. Aufl.，1991，§20 II 4 c， Pieroth/Schlink， Staatsrecht II， 8.
Aufl.，1992， Rdnr.432. Starck， in Mangoldt/Klein，Bd.1 3.Aufl. 1985 Art.2 I Rdnr.65.
Schmitt/Glaeser， in Isensee/Krichhof， Handbuch des Staatsrechts Bd. VI 1989 §152 Rdnr.24.
Kunrig， in Münch/Kunig， Bd.1 4.Aufl， 1992 Art.2 Rdnr.30.
4 . Vgl. Ch. Mallmann， Datenschutz in Verwaltungsinformationssystemen， 1976，47ff; Podlech，
in Numerierte Bürger， 1975，27ff.; Schwan in Kamlah/Schimmel/Schwan， BDSG，§1， Rdnr.67;
Steinmüller， Grundfragen des Datenschutzes， BT-Drucks， VI/3826，88.翁岳生，資訊立法之研 究，行政院研考會，74 年，第 58-74 頁、第 243-270 頁。林錫堯譯，德國聯邦個人資料保護法，
基本人權條款之保護範圍，暫不論資訊自決權是否有需要成為一新而獨立之基本 權利，至少它在基本法上已找到根據。3.扼要揭示資訊自決權之概念。在判決主 文第二段中提及，個人資訊自決權之限制，僅得於有關重大公眾利益時，方得為 之。其將個人資訊權之保障位階提得甚高，只有重大公眾利益得與之抗衡，足見 其重要性，反之，此亦顯示「自決」並非具有絕對排他性，而是有其可限制性。
該判決一公佈，引起極高重視與廣大回響，短期間專業性、學術性之論著，俯拾 可得6，評價其為經典性之判決亦不為過。戶口普查法判決後，發展迄今，資訊 自決權(或資料保護)幾已植根於基本權利之清單中，並已成為諸多實證法的一部 分，並進而成為支配司法實務運作之原則7。至於我國司法實務上或理論上，尚 未有將個人資料有關之隱私部分，從隱私權或人格權中類型化為資訊隱私權或資 訊自決權之傾向8。
主張資訊自決權對抗或約制國家蒐集資訊權力，應屬無疑，但資訊自決權 並非一孤立之權利，其必須要有相關之相應權利之支撐，方得以落實，譬如資訊 公開請求權之保障，有關閱覽、查詢自己資料之權利等9，若以電腦處理個人資 料保護法為例，該法之當事人有以下權利，且各該權利不得預先拋棄或以特約限 制之，這些權利皆與保障資訊自決權有密切關係。1.查詢及請求閱覽：第十二條、
第二十六條第一項。2.請求製給複製本：第十二條、第二十六條第一項。3.請求 補充或更正：第十三條第一項、第二十六條第一項。4.請求停止電腦處理或利用：
第十三條第二項、第三項、第二十六條第一項。5.請求刪除：第十三條第三項、
第二十六條第一項。該法其他條文，尚規定當事人享有其他權利，例如；依該法 第二十七條至第三十條，得享有損害賠償請求權；依該法第三十一條規定得享有 異議、訴願、再訴願、行政訴訟等行政救濟的權利及依該法第三十三條至第三十 六條得享有告訴權。
6 Vgl. Scholz/Pitschas， Informationelle Selbstbestimmung und staatliche Informationsverantwortung.
Schomerus DSB， Heft 3/84， 9ff. Die informationelle Selbstbestimmung - Grundbedingung einer verfassungskonformen Informationsordnung， NJW 1984， 398ff. Konferenz der
Datenschutzbeauftragten v. 27./28.3.1984 - DÖV 1984， 504ff. Stellungnahme des Bundesbeauftragten für den Datenschutz für den Innenausschuss des Deutschen Bundestages vom 25.4.1984， DVBl.
1984， 612ff. Hansgeorg Frohn， Nochmals：Zum Volkszählungsurteil des Bundesverfassungsgerichts，
DÖV 1984， S.458ff.
7 Vgl. Peter Gola， Die Entwicklung des Datenschutzs im Jahr 1994/95， 1993/94， NJW， 1995，
Heft 50， S.3283ff. NJW 1994， Heft 48， S.3138ff. Schrader， CR 1995， 75. Klenke， NVwZ 1995， 644. BVerfGE 78，77 ff.= NJW 1988 2031， BVerfGE 84，192 (194) = NJW 1991，2411.
8 例如司法院大法官於釋字第二九三號解釋，將保障銀行之一般客戶財產上之秘密及防止客戶與 銀行往來資料之任意公開，列屬人民之隱私權。又於有關居住遷徙自由之釋字第四四三號解釋理 由書中提及「營私人生活不受干預之自由」，亦應屬隱私權保障之範圍。
9 李震山，論人民要求政府公開資訊之權利與落實，月旦法學雜誌第 62 期，89 年 7 月，第 35-46 頁。
第三項 國家機關「資訊蒐集法制」之定位
administrative investigation 吾人譯為行政調查11，日本亦以行政調查稱之12，德國分 別以行政檢查及資料蒐集表示之13，我國則以行政調查及行政檢查稱之14。究其10 目前可規範之法律約有電信法、電信線局組織條例、中華電信公司條例、有線電視法、衛星 廣播電視法草案、通訊保障及監察法、公文程式條例、行政程序法、檔案法，而相關之立法草案 則有政府資訊公開法草案、國家機密保護法草案、電子簽章法草案等。若從行政法觀點將上述法 令體系化,已可匯成資訊行政法(Informationsverwaltungsrecht)。Vgl. Eberhand Schmidt-Aßmann, Allgemeine Verwaltungsrecht als Ordnungsidee, - Grundlagen und Aufgaben der
verwaltungsrechtlichen Systembildung, Springer Verlag, S.236-239, 1998.
11 根據美國聯邦行政程序法(Administrative Procedure Act)第五五五條(c)規定：「除經法律授權 外，對於報告、檢查(inspection)或其他調查性質之行為(investigative act)，或要求之程序或要件，
實，此三種用語之概念常是互為表裏，不易強行分割，若能將上述三種名稱中之 行政調查列為上位概念，而將行政檢查及蒐集資料列屬其方法或手段，整體或可 成為行政作用法上的一種制度。因此，行政調查可稱為是行政機關為達到特定行 政目的，因調查資料或證據之必要，依法所採取之蒐集資料或檢查措施之謂15。 行政調查所及之事件，若為一般性、規劃性者，則以資料蒐集為主要手段，例如 人口普查。所及之事件若為具體、規制取締性，則以檢查為主要手段，例如為行 政處分之作成與執行所為之檢查。行政法中之調查，大多以後者為主。從主體上 及目的上言，其自有別於立法、司法、監察等調查16。其三，通訊保障及監察法，
依該法之規定，通訊監察之類型有基於刑事偵查目的所為，有基於維護國家安全 目的而進行，其實施通訊之前提，皆以犯罪存在為前提，此法應列入刑事特別法 中。但從該法之立法基本原則、比例原則與隱私權保障原則以觀與資訊行政法之 原則相契合。