第 六 章 遴選治安人員以外第三人秘密蒐集 資料(第 12 條、第 13 條)
第一節 警察職權行使法第十二條之研究
第一項 前言
警察任務在於維持公共秩序、保護社會安全、防止一切危害與促進人民福 利。其執行任務之前提，須依據「法律」。所指之法律，為法治國家對於行政機 關行使職權之基本要求。警察職權之行使，會造成當事人之權益受到干預，但是 在「公共福祉及利益」之前提下，依據法律保留原則，由法律授權警察得在特別 授權之範圍內行使職權，符合立憲法治國家之原則。依此，警察始能有效行使職 權、達成法定任務及保護社會安全及人民權益。
警察透過「遴選第三人蒐集資料之方式」，亦為警察蒐集資料之方法。其涉 及到預防犯罪與偵查犯罪262之目的，為警察職權行使法中第十二條、十三條所明 文規定。本二條文之規定目的，在於將以往警察長年所實施的「線民263」制度，
予以法定化，明確由法律授權並納入法律規範，此依法治國家原理，有其正面的 功能。但有關「此規定」之影響或相關問題，如：1、具體法規範是否符合實際 運作上之需要與現況？2、遴選第三人之規範要件、程序，是否明確？有無過廣 或過於抽象之問題。3、以法律明定「遴選第三人」之適用範圍，與現行「檢舉 人」、「告發犯罪人」、「諮詢人員」、「義工」之制度是否相關或重疊？適用上之關 係？
262 在犯罪發生前所實施的蒐集證據活動，包括防止犯罪於未然的行政警察活動，與刑事訴訟法 上的偵查活動。白取祐司，司法警察と行政警察，法律時報69 卷 9 号，1997 年 8 月，第 36 頁。
263 有關「警察遴選第三人蒐集資料」之相關文章，如李震山、H. Scholler 合著，警察法案例評 釋，登文書局，77 年 7 月，第 111-121 頁。簡建章，警察職權行使法第十二、十三條，收錄於蔡 庭榕、簡建章、李錫棟、許義寶著，警察職權行使法逐條釋論，五南圖書出版公司，2005 年 2 月，第288-307 頁。黃齡慧，從警察蒐集資料活動論線民之運用─兼論資料之使用，國立臺灣大 學法律學研究所碩士論文，94 年 6 月。陳連禎，淺談線民，警光雜誌第 555 期，2002 年 10 月。
同作者，偵查犯罪的利器─談線民的定義、類型及脫困之道，警光雜誌第557 期，2002 年 12 月。
張維容，潛在線民的遴選，刑事雙月刊，2005 年 3-4 月。
第二項 警察任務與警察遴選第三人蒐集資料
從誰能掌理資訊就是擁有權力的觀點，警察遴選第三人蒐集資料，在警察任 務上，有其正面之價值，也有其需要性與具有一定的功能。早年在法律未明文規 定的情況下，有關於此的作法，在犯罪偵查264及戶口查察265上，早已行之有年。
第一款 防止危害與預防犯罪之目的
有關內政之治安與秩序之維持，為警察的主要工作。「防止危害」之範圍，
包括國家安全、社會秩序、善良風俗、公眾利益有關的危害266，皆屬之。「防止 犯罪」指凡有觸犯刑事法律之行為或有此行為之虞者，即可稱之。惟此之範圍，
非常廣泛；依法治國家之機關管轄法定原則，屬警察職權所防止危害之範圍，應 限於與「警察任務所管轄範圍」為限。
警察依法所防止危害之性質，有由法令特別規定者，如抽象危害、潛藏性危 害(latente Gefahr)、表現危害(Anscheinsgefahr)等，若法令無特別或具體規定危害 之性質，而是以概括規定方式，授權警察有防止危害之任務者，該危害應僅限於 於個案中所肇致之具體危害(konkrete Gefahr)，該危害是指：「若不加以阻止，可 能造成損害的一種狀況；亦即經外力之影響，將減損事實存在正常的生活利益之 狀況」，或「在順利進行之下，因物之狀況或人之行為， 極有可能對公共安全與 公共秩序造成損害之一種情況。」267危害之產生，如立即可見或已經發生，必須 由警察即時介入、制止，以防免其繼續發生或擴大；如該危害，雖不屬即時、立 刻的情形，但預見其將發生，亦應由警察依法為適當之處理，以防範於未然。
危害的方式、種類及其所危害的利益，可從各個方面，加以分類或探討。警 察主要防止的危害，可分成行政危害與刑事危害；對於私權的危害，在國家法律 秩序中，一般將此危害之保護及回復，交私法爭訟程序解決。但如屬特殊、重大 或遇有緊急情形的私權危害，依其特性亦應由警察介入，加以即時保護。警察為 預防危害的蒐集資料，有其目的上的正當性。在此，資料的來源及範圍，甚為廣 泛，極易干預個人隱私或超出必要蒐集之範圍。且蒐集資料之方式，如利用第三 人代為秘密蒐集，與傳統直接干預個人自由權方式的查證、詢問，在實施方式上，
264 如有關「警察偵查犯罪規範」中，即對警察如何佈線及如何經由線民的提供犯罪線索方式，
加以規定，使能達有效偵查犯罪之目的。
265 在警察的勤區查察及戶口查察中，有義工佈建及諮詢人員佈建之方式，其目的在於透過轄區 內警察與第三人之互信關係，由第三人定期向警察提供資訊，以有利於維護治安。
266 有關「危害」之概念甚廣，包括潛藏危害、未來危害、抽象危害、具體危害、重大危害等。
請參見李震山譯，德國警察與秩序法原理，登文書局，1995 年 11 月，中譯二版第 71-78 頁。
267 李震山，警察法論─警察任務編─，正典出版文化，2002 年 10 月，第 44 頁。
有所不同。但是其資料的後續利用，或秘密方式的蒐集等，均已屬干預個人的資 訊自決權，應受法律保留原則之適用，在目的的正當性方面，應受檢驗。即其目 的出發點，應與防止公共危害及犯罪有關。
預防犯罪(die Verhuetung von Straftaten)，此與犯行追緝268並不能相混淆，因 其目的不同，接續所實施的方法及職權，亦有不同的規範限度，且不能假行政之 名，而行偵查之實。向來是警察的任務，即有行政警察與刑事警察之分，其二者 之職權，亦有不同。司法警察與行政警察的區別，此兩個作用的目的、效能，都 有所不同，應是其重點。即犯罪發生前與發生後的區別，通常為維持公共安全與 秩序為其直接作用之目的，在犯罪發生之前所實施；另，以追訴犯罪為目的所實 施的偵查，其活動僅止於犯罪發生之後，才予採行，是該二者的區別；但遇有高 度犯罪蓋然性的情形，在犯罪發生前，亦不能禁止實施偵查的活動269。
警察為特定目的所為的措施，在保護法秩序，亦即為防止公共安全之危害。
但通常此必須有具體危害的存在，基此，有人將預防的犯罪視為危害防止任務之 下位情形270。經由第三人蒐集資料之方式，一般為長期性之蒐集資料；或個案式 的由警察交付予特定任務，蒐集特定人或事件的資料。國家機關中，除警察機關 外，其他有關治安、其他行政機關271，亦有蒐集資料的需要。對於所蒐集的資料，
依具體管轄或相互協助的原則，亦得再經由機關間的傳遞，予以運用。
第二款 蒐集資料之方法
由於警察保護人權，大都在其遂行治安任務中一併完成，兩者殊不易截然劃 分，也由於警察任務此種特質，基本人權之保障，極易在籠統治安目的下，任意 被矮化。政府是以人民的監護人的姿態出現，只要認為有必要，就可以在保護人 民或為民謀福利的理由下，賦予警察任務，並作為採取干預措施之依據，此時，
維護治安是政府用以限制人權最常見理由，以治安為目的，限制人權為手段，忽 略民主法治國家之治安任務係以保障人權為目的，也缺乏手段應受目的制約之合
268 警職法有關遴選第三人蒐集資料，亦兼有偵查犯罪之目的。依「警察遴選第三人蒐集資料作 業規定」：一、基於維護治安及偵防犯罪需要，使警察長期以來運用第三人（線民）協助執行工 作任務時，更能有所保障及依據，特依據警察遴選第三人蒐集資料辦法訂定本作業規定。
269 白取祐司，司法警察と行政警察，法律時報 69 卷 9 号，1997 年 8 月，第 36 頁。
270 許文義，警察預防犯罪任務之分析與探討，收錄於李震山著，警察法論─警察任務編─，正 典出版文化，2002 年 10 月，第 446 頁。
271 如電腦處理個人資料保護法第7條：公務機關對個人資料之蒐集或電腦處理，非有特定目的，
並符合左列情形之一者，不得為之：一 於法令規定職掌必要範圍內者。二 經當事人書面同意者。
三 對當事人權益無侵害之虞者。
比例性考量272。
警察職權行使法為一作用法，其中所規定之警察職權有二十多種273。其中包 括多種的蒐集資料方法，如查證身分、設置監視器、長期監視、遴選第三人蒐集 資料。在現代的社會中，行政機關之任務複雜多元，為達成其機關之任務，其大 前提即在充份掌握外在的資訊。可以掌握資訊的機關，在研擬對策或實施作為 上，占了上風或可積極、有效、正確的面對問題。如在於警察機關則可防止危害 或逮捕罪犯。
警察實施調查或犯罪偵查方法，依其受法律拘束程度，有區分強制處分與任 意處分。強制處分為何？換言之，任意偵查與強制偵查之間，有什麼樣的區別。
在實務的偵查活動上，因有各種的限制，此二者「區別」在實務上有特別重要的 意義。在日本舊刑事訴訟法中，規定對於所實施的對象，如採取物理性的強制力 及處分，或在法律上課予義務的處分或強制處分，屬於強制處分。有關於此，首 先在現行法下，學說上也繼續的引用。但是，依照現行刑事訴訟法規定的強制處 分─限於為逮捕、拘提、搜索、扣押、提出命令等─不過是從其性質，歸納其定 義，此方式究為失之過狹，應很明確。依照最近的學說，對有關隱私權的保護，
特別是對在憲法上權利有高度相關的監聽、照相錄影上的問題，亦被提出。並認 為伴隨著已侵害重要性的權利、利益的情況，亦應肯定其為此處的「強制」，應
特別是對在憲法上權利有高度相關的監聽、照相錄影上的問題，亦被提出。並認 為伴隨著已侵害重要性的權利、利益的情況，亦應肯定其為此處的「強制」，應