概論

國家基於特定目的，於公共場所或公眾得出入之場所普設監視錄影器，藉以 蒐集並利用資料之措施，在未對其形式合法性與實質正當性為嚴謹論證與評估之 前，早就已成為普遍現象。雖然，我國已有「電腦處理個人資料保護法」（84 年 8 月 11 日公布施行）及警察職權行使法「資料蒐集」（92 年 12 月 1 日施行）之 法律，尚有大部分之國家公權力或人民，對於個人資料保護之意識，仍處於知其 然，不知其所以然的萌芽階段。

從個人資料保護觀點言，國家機關以安全、秩序、福祉為理由，所採之資料 蒐集措施，聯結隨後之資料利用，若可能限制、剝奪憲法保障人民之具體自由與 權利，包括秘密通訊自由、集會自由及概括行為自由等；特別是由人格自由與人 性尊嚴所推導出的資訊自決權(informationelles Selbstbestimmungsrecht 或稱為資 訊隱私權)時，該等蒐集或利用資料所採取之措施，則具干預性質。此時，國家 權力之發動與運作，應依合憲秩序之法律(verfassungsmäßige Gesetze)及民主正當 程序，至少應合於憲法第二十三條之法律保留及比例原則，如此，其所維護之國 家安全、秩序或促進人民福祉方有正當性可言。

基於以上認知，本文擬先就國家於公共場所或公眾得出入之場所普設監視錄 影器之現況中實然與應然面、雙面性功能及關鍵名詞詮釋與研究範圍等，作一概 括論述。其次，專針對於公共場所普設監視錄影器蒐集資料所干預之基本權利探 討之。其參，從我國與德國個人資料保護法與警察法規範內容，作分析比較。最 後提出本文之初步看法¹⁴²。

142 國內相關論述可參考，蕭文生，自基本權保障觀點論街頭監視錄影設備裝設之問題，收錄於 法治與現代行政法學，法治斌教授紀念論文集，元照出版公司，93 年 5 月，第 233－262 頁。程 明修，國家透過公共場所的監視器對人民基本權利之干預，法學講座第期，91 年 3 月，第 64 頁 以下。

第一項 實然與應然

第一款 實然面

在無法律明確授權之前，在我國公私場域，已經廣設各種型式的監視錄影 器。方式上；公開或隱藏，固定或移動。技術上；會思考之攝影機(thinking Camera) 或能自動比對的監視器，並可結合網路、衛星，舖天蓋地。在場所上；公共場所 或公眾得出入之場所，私人掌控之領域，無所不在。若專就本文所涉由國家所設 者，不只是由警察機關、交通機關，連村、里辦公室皆可裝設。而這些監視器的 裝置，若委由電子通訊業者負責，因管理不善所隱藏的風險及問題發生的想像空 間，確實不小。

造成以上既有之現象，是有跡可尋的，就從晚近言，內政部於八十七年三月 十日函頒之「建立全國社區治安維護體系─守望相助再出發推行方案」，採取結 合社區資源，落實治安全民化，藉以建立社區治安維護體系。各地警察機關為貫 徹該方案之執行，積極配合推展，並輔導裝設保全設施的錄影監視系統。其設置 之場所，如金融機構、銀樓、珠寶、超商、政府機關學校、公共場所等有治安顧 慮之處所及各里、社區、公寓大廈等守望相助組織及一般商店、住戶裝設錄影監 視系統，藉以嚇阻犯罪、產生預防效果或循線查察不法。民國八十八年七月，內 政部配合「全國治安年」，宣布將規劃在全國各重要路口、金融機構設置十萬個 監視器，並與七十餘家有線電視業者合作，透過業者的光纖網路銜接監視錄影系 統，構成嚴密的治安天羅地網，全面監控各地的治安狀況，防堵犯罪¹⁴³。流風所 及，除治安機關大力鼓吹、輔導，其他行政機關、學校亦急起直追，似乎只要自 己認為目的正當，即可設置，以為以電子科技就可以解決治安問題，同時不考慮 資料蒐集後人謀不臧利用問題，對公權力運作之法治國理念，及個人資料保護之 精神與法制，欠缺正確之認識。而人民在經常觀看大眾傳媒所播報的監視錄影帶 畫面，造成監視錄影器的設置等同破案保證之迷思，並習以為常。此時，與設置 目的非直接有關之大多人（無辜者）的基本權利，將在公益或公共目的的洪流下 遭淹沒，或成為少數犯罪之人或有犯罪之虞者陪祭品。喬治歐威爾(George Orwell) 筆下的「一九八四」年一書（一九四八年出版）中所預測「老大哥」無所不在之 現象，已具體出現。但歐威爾或沒有想到電腦科技會如此發達，因而不只是「老 大哥」，連其他「私人」也都可以輕易的取得、利用電子科技，使他想像中「老 大哥」的效應，擴散到百倍、仟倍，且無時間空間之障礙。在此種狀況下，國家

143 江慶興，閉路監視器(ＣＣＴＶ)應用於警察工作之探討─以英國為例，警專學報第 2 卷第 8 期，89 年，第 48 頁。除英國外，美國亦普遍使用電子設備為監視，參考邱俊誠節譯，美國運用 電子儀器進行監視案例研究，新知譯粹18 卷第 6 期，92 年 2 月，第 129 頁。蔡達智，由美國判 例法論電子偵查與隱私權之關係－ 以衛星偵查方法為例，政大法學評論第 78 期，93 年 4 月，

第37 頁以下。

若不在意人民的隱私，人民又視他人隱私為無物，社會將會是何種情況？規範的 理事會95/46/EC 指令(Directive 95/46/EC of the European Parliament and of the Council of 24 October 1995 on the protection of individuals with regard to the processing of personal data and on the free movement of such data)」,即通稱之「EC 指令」。EC 指令所揭示之原則同於 OECD 指導原則, 而其第四章「傳遞資料至第三國」要求成員國在第三國確有「適當程度」之保護個人資料措施的

由民主憲政秩序的基本原理予以嚴肅檢驗的機會，歪打正著，誠屬不幸中的大幸

147。

第二項 關鍵概念之詮釋及研究範圍限制

與本文有關重要概念係「場所」及「個人資料保護」，而本文並無法全盤處 理在該兩概念內相關變項組合所產生之所有問題，因此，須作一些研究範圍之限 制。

第一款 公共場所或公眾得出入之場所

本文所謂公共場所，係指供不特定多數人集合､逗留､遊覽或利用之場所，

如公園､道路､廣場､車站､輪埠､航空站與公署¹⁴⁸，至於公眾得出入之場所，

係指不特定人隨時得出入之場所，如餐廳､飯店､酒樓､百貨公司等均是¹⁴⁹。其 出入是否「隨時」或「自由」需視場所之實際情形而認定，如商店屬公眾得出入 場所，若於打烊後，則與一般住宅無異，非屬公眾得出入之場所。

公共場所與公眾得出入之場所，有重疊之處，而兩者區別要點在於；公共場 所之概念重點在於「公用」，公眾得出入之場所在於「出入」。基此，大部分之公 共場所，性質上皆允許任意出入，但能任意出入之場所則未必即為公共場所。此 外，公共場所之公用係由政府所提供，但其作為公物之性質不限於公有。公眾得

147 行政院送立法院審議之「警察職務執行條例草案」中，以及立法委員陳其邁等三十八人擬具 之「警察職權行使法草案」中皆未見現行警察職權行使法第十條之規定，而是在立法院內政及民 族委員會舉行併案審查後，由立法委員所提出之修正動議案，嗣後經立法院黨團協商會議協商通 過後，納入為第十條，經三讀會定案。此可參考立法委員陳麗惠等提案版本第十條第二項及第四 項規定，其原提案文字為「警察對於經常發生或經合理判斷可能發生犯罪案件之場所、路段，為 偵查犯罪、維護治安之必要前提下，得協調相關機關裝設路邊或場所監視器，或以現有之前項工 具為資料之蒐集。」（第二項）及「依第二項規定蒐集資料之保存，除為調查有犯罪嫌疑參與者 之犯罪或其他違法行為有長期保存之必要者外，至遲應於資料製作完成時起三年內銷毀之。」（第 四項）。

148 惟如公署已劃出一部，為職員眷屬居住，若另闢有出入門戶，不與該公署同一門禁者，自不 能謂為公共場所。司法院三十一年院字第二三一七號解釋與法務部八十三年檢字第一六五三一號 函釋參照。

149 公共場所或公眾得出入之場所，不以法令所容許者為限，如供賭博用之花會場､輪盤賭場等，

亦屬於公眾得出入之場所。司法院二十四年院字第一三七一號解釋參照；另依法務部八十三年檢 字第一六五三一號函釋，所謂公眾得出入之場所，係指不特定人得以隨時進出之處所而言，如旅 館、酒樓、百貨公司、餐廳、寺廟等，其中就旅館部分，該函釋認為：「旅館房間於出租給旅客 時，該旅客對該房間即取得使用與監督之權，此時該房間於客觀上即不失為住宅之性質；如旅客 將其租用之旅館房間供多數人共同使用或聚集，例如供作開會之場所，或以之供作不特定多數 人，隨時得出入之場所，則仍應視為公共場所或公眾得出入之場所。」。警察職權行使法第六條 尚出現「合法進入之場所」，應指警察依法得以進入之場所。

出入場所之出入，除與公共場所重疊部分外，若屬於私人所有，係經私人或社會 通念之允許或默示得自由出入，若私人不再允許該場所任意進出，則非公眾得出 入之場所。

警察職權行使法第十條明白區分「公共場所」及「公眾得出入場所」，為行 文之方便，以下將兩者合併簡稱為「公共場所」。德國各邦警察法，大都規定「公 眾得出入之場所」(öffentliche zugängliche Orten)。概念上應能包含公共場所及公 眾得出入之場所。另再將該場所分為「易生危害之地」與「易遭危害之地」（詳 見參三（二））。此種規範可將場所限縮在「與公共秩序、社會安全有關之危害」

（警察法第二條參照），與我國警察職權行使法第十條，將場所限縮在「經常發

（警察法第二條參照），與我國警察職權行使法第十條，將場所限縮在「經常發