第三章 委辦法律關係應遵循的基本原則
第二節 國家與地方間的合作關係
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留之要求，更應服膺於比例原則，否則極可能違反國家與地方間之權限關係。
最後，地方自治團體於委辦事項中亦應受主觀法律地位之保障，此為制度 性保障對於委辦事項相當重要之滲透效力。過往學理認為，委辦事項因屬於純 粹國家事項，國家與地方自治團體之間為內部法律關係，故無救濟上之可能
37，此推論率嫌武斷，且對於委辦事項之性質欠缺充分認識，殊為可惜。事實 上，若國家於委辦事項中之指令或具體措施影響地方自治團體之自治權，基於 憲法自治保障之要求，殊難推論地方自治團體無提起救濟之可能。
第二節 國家與地方間的合作關係 第一項 合作的概念與需求
地方自治的制度性保障希冀在國家與地方之間尋求一個壁壘分明的界線，
但在變遷快速的當代社會，機關間的權限關係已經很難涇渭分明地劃分。面對 複雜的當代事務，整合國家機關的權限成為事務處理的準則，透過多角化的法 律關係進行分工與協調，適應跨領域性的事務處理，係因應當代複雜管制需求 的必要程序。國家與地方、地方與地方間的關係尤其如此，在面臨當代全球 化、去疆界化(de-territorializing)與集中化/邊疆化的地理發展不均問題，以及全 球化下各地區難免遭遇的民主赤字(democracy deficit)問題38，制度性保障所蘊含 的相互封鎖的憲法保障，並無法有效的因應這些新興的問題。因此，機關間合 作分工的適當機制，乃當代行政組織法不可逃避的問題。
委辦制度係由上級政府以管轄移轉的方式，將權限交付地方執行，雖然看 似一種上對下的支配，但事實上是兩個公法人之間的合作模式。委辦本質上是
37 Hans- Hermann Dehmel, Übertragener Wirkungskreis Auftragangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach Weisung: Die Durchführung staatlicher Aufgaben durch die Gemeinde- Grundlage und Wandlungen, SÖR 113, S. 132 ff.
38 Alfred C. Aman, Jr.著，林榮光譯，由下而上的全球化─一個國內的觀點，收錄於《全球化下 之管制行政法》，政治大學法學院公法中心編，2011，頁 42-43。
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將一個「超越地方」(über Örtlichkeit)、「非屬地方」的事務，強制加諸於地方的 行政組織。雖然如此，為了使地方能夠充分融入委辦事項的任務內容、能夠掌 握任務的精髓，國家有必要與地方建立密切的互動關係。因此，相較於傳統的 自治法律關係，委辦法律關係所涉及的兩個權利主體，在任務分配與事務執行 上必須有清晰的分工與合作關係，除了擴張既有的制度性保障效力外，更需要 一個外於制度性保障、更能積極形成制度內涵的支配原則。本文認為，「合作」
可能是形塑委辦制度的適當選項。
所謂合作，其意味著某一組織對於其他組織任務履行上的協助、共同履行 (miterfüllung)，或是在個案或通案下的協力關係39。德國聯邦憲法法院則更清楚 的界定了合作的意義，其指出：合作即不同的團體以不同的專業、技術、人事 與經濟手段，以任務劃分或共同決定的方式，達成共同預先設定的目標40。故 合作必須是「開放的」、「相對的」與「持續的」，而行政組織之間的合作，便是 在法定的任務區分上，透過分權形成合作41。在憲法的分權理念下，更希冀透 過任務之設定，將國家任務交付不同專業與適當配置的國家機關，進而達到分 工與有效執行的目標。各自擁有自己之權限的國家機關，得透過合作共同協力 (kooperative Zusammenwirken)的方式履行國家任務，其彼此間彷彿是一個相互 交錯的齒輪結構(Räderwerk)，確保國家任務朝向最佳化履行的方向邁進42。誠 如司法院大法官釋字第613 號所言：「行政…雖因任務繁雜、多元，而須分設不 同部門，使依不同專業配置不同任務，分別執行，惟設官分職目的絕不在各自 為政，而是著眼於分工合作…」故即便是憲法上的分權理念，最終也是蘊含著 合作的內涵。
39 Günter Püttner, Verwaltungslehre, 4 Aufl., 2007, S.96 f. Rn. 2
40 Wofgang Kahl, Staatsaufsicht, 2000, S. 508 f.
41 Wofgang Kahl, a.a.O. (Fn. 40), S. 508 f. 合作乃相對於「協調」(Koordination)之概念，協調係 指多個行政組織對於任務履行上的共同決定(Abstimmung)，其意味著融合度更高的協力。但 合作則指在彼此保留一定程度的自主性的前提下，主體或組織間相互的支援與協作。
42 Hartmut Maurer, Staatsrecht, 6 Aufl., 1999, S. 371 ff.
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在當代行政法上，最知名的合作關係莫過於國家與社會間的公私協力理 念。現代國家在面對公共任務的履行上往往面臨嚴苛的財政困境，過往由科層 化官僚系統與公部門資金支應國家任務履行的方式，已經難以負荷大量且新興 的公共任務類型，因此，「公私協力」(ÖPP，Öffentlcih-Private-Partnerschaft)模 式方興未艾。公私協力制度是在「合作行政國家」(Der Kooperative
Verwaltungsstaat)中應運而生的概念43，其描繪了公部門與私部門為了經濟性的 完成任務所採取的合作夥伴關係，並衍生出諸多的合作模式44。此種發展，來 自於國家與社會領域間的國家協力模型，是當代討論合作關係時不可忽略的課 題。然而，國家與社會之間的合作關係，未必能權充國家內部的協力的準則。
當代行政組織去階層化(Enthierarchisierung)與分權化，國家組織中建構了數量龐 大的自主性行政組織(verselbstständigten Verwaltungseinheiten)，其依傍於階層控 制系統，而新興的自主性行政組織則由階層化官僚系統中不斷被釋放出來。因 此，在國家領域所產生的各式各樣的合作程序(Kooperationsprozesse)，必須具體 化，方能作為各種自主化行政主體與國家間的協力基礎45。
43 合作國家理念於 1980 年代逐漸獲得重視，其興起之原因在於大量的國家與私人合作機制於 現實中發生，而導致學理上必須正視此一國家調控功能的轉變。誠如Herbert Krüger 之定 義，所謂合作國家即指國家與經濟的協力型態。合作國家理念首先於1987 年德國國家學與 行政學年刊(Jahrbuche zur Staat- und Verwaltungswissenschaft)第一冊中被廣泛討論，隨後，
Ernst-Hasso Ritter 從國家角色轉變之角度，叵析國家模型之變遷。其指出，國家不再作為固 有之中心主體，而是分散、多中心的任務實現結構，並且不再拘泥國家之高權或中心地位，
而強調分散的管制脈絡或工具化的社會自我管制。合作國家中的行為形式更由高權轉向合 作，而對於國家任務之承擔型態也容許各種不同責任型態存在。Florian Becker, Kooperativ und konsensuale Strukturen in der Normsetzung, 2005, S. 55 f; 張桐銳，行政法與合作國家，月 旦法學雜誌第121 期，2005，頁 30-31。
44 Jan Ziekow/Alexander Windoffer, Public Private Partnership, Struktur und Erfolgbedingungen von Kooperationsarenen, Verwaltungsressourcen und Verwaltungstrukturen 8, 2008, S. 40 f. 程明修，
公私協力契約與行政合作法，興大法學第7 期，2010，頁 74。
45 Wofgang Kahl, a.a.O. (Fn. 40), S. 508 f.
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第二項 國家與地方間合作關係的憲法基礎與內涵
第一款 學理之觀點
國家與地方間的協力與合作原則，應當如何透過既有或潛在的憲法要素證 成，學理上有不同的觀察。
第一種論述，係從地方自治制度性保障推導出合作原則。德國法學家 Klaus Stern 認為，有鑑於基本法秩序與實際情況的落差隨著時代演進逐漸增大，對於 檢討制度性保障內涵的需求也日益殷切。基本法第 28 條第 2 項地方自治保障條 款所蘊含的制度性保障 內涵，其實存在著高度的內在衝突。古典制度性保障消 極的切割地方自治團體權限與國家權限的作法，認為地方不可侵犯，但實際上 僅有在地方自治團體的「核心領域」受到完全剝奪時，制度性保障才會具有防 禦國家干預的功能。再加上所謂核心領域的模糊難辨，使得地方之權限在事實 上不停的受到侵蝕與掏空。因此，學理上逐漸認為，地方與其作為國家不可碰 觸的領域，不如將地方自治團體整合進入一個「功能性的分工體系」當中。因 此，地方自治團體、邦與聯邦，一定程度上共同履行並共同管理地方性任務，
在此所賦予地方的並非一個真空的權限領域，而是更實際的參與權
(Mitwirkungsrecht)和合作權(Kooperationsrecht)46。在這樣的情況下，國家與地方 係共同承擔責任(Mitverantwortung)，對涉及地方之事項地方則有參與意見 (Mitsprache)的可能。因此，針對相關的超地方之事項(überörtlichen)或必須與國 家分工履行完成之事項，透過規範賦予地方自治團體參與權或最低程度的聽證 權，均能真正落實制度性保障的意涵。
第二種看法，則係由Wolfgang Kahl 所提出之「自治行政忠誠原則 (Grundsatz des Selbstverwaltungstreue)」與「國家忠誠原則(Grundsatz des
46 Klaus Stern, a.a.O. (Fn. 1), S.424 ff.
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Staatstreue)」所推導而出。在基本法上，自治行政忠誠原則乃透過基本法第 20 條第2 項第 2 句、第 35 條第 1 項47與第44 條第 3 項48共同構成。學理上認為，
透過上述之規範，基本法建構一個對於行政整體以及行政內部機關相互間的協 力機制。其要求，每個高權主體負有義務尊重其他行政主體，質言之，每個行 政主體均有義務了解，基於整體國家功能運作的利益從事行政任務，並不僅是 不妨礙其他行政主體之運作而已；反之，在合乎秩序的任務履行誡命
(ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung geboten)的範疇中，應更積極的共同協力。
自治行政忠誠原則包含了一個自治行政主體所涉利益的考慮誡命，國家必須將 自治行政主體作為合作的夥伴，必須盡可能的去滿足自治行政所需、維護自治 行政所欲，尤其在與地方自治團體往來時，更需在最低限度的範圍內，基於與 地方自治團體友好、協助與照料的出發點，保障地方之利益49。在於國家監督 之層面，國家應透過監督之手段積極的強化、扶植與協助自治團體，透過諸多 合作之手段，以確保地方任務順遂履行，包括舉行聽證、諮詢義務、建議與異 議權，或是共同成立組織等方式。
相對於自治行政忠誠原則，地方自治團體責負擔國家忠誠(Staatstrure)的義 務。環繞國家而存在的自治行政主體，均應盡力維繫合法的國家的功能性 (Funktionsfähigkeit)，並維護國家的一致性。質言之，不可運用明顯違背比例原
相對於自治行政忠誠原則，地方自治團體責負擔國家忠誠(Staatstrure)的義 務。環繞國家而存在的自治行政主體，均應盡力維繫合法的國家的功能性 (Funktionsfähigkeit)，並維護國家的一致性。質言之，不可運用明顯違背比例原