學理對於委辦的描繪

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第二章 委辦之概念與制度考察

第一節 學理對於委辦的描繪

傳統意義上的委辦，係指國家或是上級地方自治團體將其任務交由下級地 方地方自治團體辦理，並由下級地方自治團體在國家或上級地方自治團體的監 督下處理事務之行為。學說普遍將委辦視作是一種任務或是管轄權的移轉行 為，並且在這個前提意義下賦予此種事務「委辦事項」之名稱。地方制度法第 2 條第 3 款即規定：「委辦事項：指地方自治團體依法律、上級法規或規章規 定，在上級政府指揮監督下，執行上級政府交付辦理之非屬該團體事務，而負 其行政執行責任之事項。」此外，憲法第108 條第 1 項規定：「左列事項，由中 央立法並執行之，或交由省縣執行之：一、省縣自治通則。二、行政區劃。

三、森林、工礦及商業。四、教育制度。五、銀行及交易所制度。六、航業及 海洋漁業。七、公用事業。八、合作事業。九、二省以上之水陸交通運輸。

十、二省以上之水利、河道及農牧事業。十一、中央及地方官吏之銓敘、任 用、糾察及保障。十二、土地法。十三、勞動法及其他社會立法。十四、公用 徵收。十五、全國戶口調查及統計。十六、移民及墾殖。十七、警察制度。十 八、公共衛生。十九、振濟、撫卹及失業救濟。二十、有關文化之古籍、古物 及古蹟之保存。」第109 條第 1 項則規定：「左列事項，由省立法並執行之，或 交由縣執行之：一、省教育、衛生、實業及交通。二、省財產之經營及處分。

三、省市政。四、省公營事業。五、省合作事業。六、省農林、水利、漁牧及 工程。七、省財政及省稅。八、省債。九、省銀行。十、省警政之實施。十 一、省慈善及公益事項。十二、其他依國家法律賦予之事項。」上開兩條規定 亦屬上級政府將管轄權移轉下級政府之規範，亦屬委辦事項的具體描繪¹。

1 針對憲法第 107 條至第 110 條之規定，學理上爭執甚鉅。為目前多數學說似乎認為，憲法第 十章之規定，應理解為制憲者有意劃分國家事務為「中央專屬事項」、「委辦事項」與「地方 專屬事項」三種事務型態。第 107 條之中央專屬事項，乃依據其「事務本質」，而具有全國統

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周教授指出，我國憲法既然兼具有聯邦國之形式與精神，第 108 條之規定，其本身便與德國 威瑪憲法第 10 條之「原則立法」(Grundsatzgesetzgebung)與基本法第 72 條之框架立法 (Rahmengesetzgebung)相當。在此領域中，國家僅就基本原則或制度立法，剩餘部分則容許省

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為國家事項，故地方自治團體辦理委辦事項時，並非如同自治事項一般，以自 己名義自我負責的履行任務；反之，係在國家嚴密的指揮監督下履行非屬固有 領域之任務。李惠宗教授則認為所謂「委辦事項」又可區分為「一般委辦事 項」與「特別委辦事項」，前者係指國家將任務委託與地方自治團體「整 體」，而由地方自治團體負執行之責任的委辦類型；後者則接近於德國之機關 借用，此種任務並非委託給地方自治團體法人，而係委託給領導機關，此種為 純正的國家任務，因此將其視為「特別委辦事項」⁶。若屬一般委辦事項，則地 方自治團體相當於國家之下級機關，若為特別委辦事項，則地方機關相當於受 委任之行政機關，應適用行政程序法上之委任規定。詹鎮榮教授則指出，地方 自治團體辦理委辦事項投注了大量的人力、物力與財政支出，某種程度上已經 形同地方自治團體自行辦理該事務，因此，委辦事項之國家性，係指該事務的 來源依據，不代表地方執行委辦事項沒有自主性⁷。此種觀點習於以委辦的事物 內容，反推委辦法律關係可能的外在樣貌，恰與「管轄權移轉」觀點呈現大相 逕庭的分析路徑。

事實上，委辦制度確實是一個交錯於各個制度之間的法律產物，不管從哪 個觀點切入，均有橫看成嶺側成峰的意境。然而，委辦制度也並不是完全沒有 歷史脈絡的法律制度。若欲探究委辦制度的實際意義與功能，本文認為，不得 不先回溯委辦的濫觴，從那時的(damalig)意義思索今日的(heutig)的存在，而後 方能較真實地回應本文的第一個提問：委辦制度的真實意義與功能為何？

6 李惠宗，地方自治之監督，收錄於《地方自治法 2001》，台北市政府法規會編印，2001，頁 293。

7 詹鎮榮，國家與地方間之委辦法律關係，收錄於《地方自治論述專輯》第三輯，內政部出 版，2007，頁 86-87。

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