委辦事項中之具體法律關係

國

立 政 治 大 學

‧

Na tiona

l Ch engchi University

164

第四項 小結

在執行委辦事項之法律關係中，因國家─地方─人民三方相互牽連，故導致 法律關係之內容也相互影響。對此，本文分點結論如下：

一、國家對地方之監督關係

國家與地方間為委辦之內部法律關係，主要之內容為國家對受委辦地方自 治團體之監督措施。基於制度性保障與合作原則之交錯效力，國家之監督具有 落實民主原則、法治原則、自治保障與合作原則等功能。而監督之重點毋寧在 事前指令權之程序化，事後監督之具體化，透過協商式、程序性的監督措施，

兼顧國家與地方間制衡與合作之要求。

二、介於人民與受委辦地方自治團體間之執行關係

藉於地方與人民之間的執行關係，則主要為人民受憲法保障之權利保護請 求權。人民得透過權利保護請求權請求排除侵害。其中包括訴願、行政訴訟與 國家賠償，均屬具備救濟請求權之範疇。

三、內外部法律關係的相互影響

對於兩個法律關係之相互影響，主要涉及人民可否請求委辦機關─國家行使 監督權的問題。本文認為人民不具有請求監督之主觀公權利，但基本權會影響 監督之裁量，故本文認為，此時監督手段得外部化，鑲嵌於外部行政程序當 中，並透過參與權之確保，確保國家監督得進入行政程序當中，同時行使指令 權與資訊權。

第五節 委辦事項中之具體法律關係

確立契約作為建構國家與地方間權利義務關係之形式後，具體化個別權利 義務之工作便刻不容緩。國家與地方基於法規範與契約所形成之委辦法律關係

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

Na tiona

l Ch engchi University

165

內容為何，必須從學理上確認。其中尤其地方之權限應如何充實，避免地方自 治團體成為國家之隸屬機關，誠屬地方權限關懷之重心。以下乃針對委辦事項 中之地方權限逐一具體化，作為法律與契約關係建構之模型。

第一項 委辦事項之規範制定權

地方自治團體作為從事特定任務之公法人，受到憲法制度性保障。制度性 保障核心部分，即包含了規範制定權(Satzungsrecht)。地方自治團體既然作為擁 有自己民主正當性之團體，透過規範制定之方式凝聚地方住民意志、匯集地域 利益，以達到自我規制與自我呈現的目的，乃不可或缺之手段。憲法第113 條 第2 項與第 124 條第 2 項之規定，均承認地方擁有自主立法權，與中央呈現垂 直立法分權之結構。此外，地方制度法第26 條、第 27 條與第 29 條均承認地方 得制定地ㄈ法規，上述構成之地方法規體系，更使地方擁有相當程度之自我決 斷空間。

地方得透過何種法規規制委辦事項，涉及地方機關與委辦事項之關係。本 節擬釐清地方規範制定權於委辦事項中之展現樣貌，並確立地方自治團體欲透 過一般性與抽象性手段達成委辦任務時，所應遵循之程序與委辦事項中所能達 成之效果。

第一款 委辦規則之體系定位

第一目 地方法規之概念與分類

地方自治團體擁有制定規範之權限，其所生之一般性抽象性產物，即為地 方法規(Satzungen)²⁴⁰。地方法規係由地方自治團體之機關制定而成，並非僅限

240 文獻上對於地方自治團體基於規範制定權所生之規範整體，迭有不同之稱謂。有以「自治法 規」或「自治規章」稱之者。可參閱陳敏，同前註23，頁 72。本文認為上述之概念描述雖 於實務運用上相當普遍，但因「自治法規」與「自治規章」均限縮於自治團體基於自治權限 所制定之規範，但事實上自治團體之規範制定權，並不限於自治事務之範疇。若其他團體之

‧

241 依照制定權源，地方法規可分為自主性法規(autonomie Satzungen)與授權法規(delegierte Satzungen)，前者乃地方自治團體本於憲法保障之自治權限，自主性制定之法律；後者則是

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

Na tiona

l Ch engchi University

167

團體針對該委辦事項所為之補充性行政立法措施。此一分類自然係與自治條例 與自治規則區分，作為委辦事項主要之地方法規。細繹地方制度法第29 條之規 定，地方自治團體之「行政機關」得針對委辦事項為補充性規範，乃容許地方 行政機關透過行政立法措施補充委辦事項之不足，惟查其文義，第29 條第 1 項 規定：「直轄市政府、縣(市)政府、鄉(鎮、市)公所為辦理上級機關委辦事項，

得依其法定職權或基於法律、中央法規之授權，訂定委辦規則。」復依同條第 2 項規定：「委辦規則應函報委辦機關核定後發布之；其名稱準用自治規則之規 定。」又依同法第25 條後段規定：「…自治法規由地方行政機關訂定，並發布 或下達者，稱自治規則。」上述之規範對於自治規則與委辦規則之描述相當含 糊，則究竟自治規則與委辦規則於行政行為體系中之性質如何，此須進一步釐 清。

第二目 自治規則與委辦規則之性質探討

地方制度法第25 條與第 27 條之規定，對於自治規則採取相當開放的態 度，導致諸多行政立法產物均可納入自治規則之範疇。例如依照第25 條之文 義，自治規則可透過發布或下達之方式發生效力，則對照行政程序法第160 條，似並不排除自治規則作為規制機關內部秩序之行政規則。但復依第27 條第 1 項之規定，自治規則又可依照法律或自治條例之授權制定，則自治規則到底 屬於授權命令或職權命令之範疇，實有相當爭議。學理上有認為，基於行政程 序法上對於法規命令與行政規則之劃分標準，行政規則之制定本無須法律特別 規定，凡行政機關均擁有此種概括的權限，無須地方制度法另為特別規定。因 此地方制度法第27 條之自治規則應不包括由規範地方行政機關內部秩序運作之 地方層級行政規則²⁴⁴。但亦有學說認為，自治規則應包含依照職權制定之職權

244 蔡宗珍，同前註 241，頁 144-145。

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

Na tiona

l Ch engchi University

168

命令或行政規則，因地方制度法第27 條包括「基於法定職權」之要件²⁴⁵，則不 排除地方行政機關依照職權發布組織性、裁量性或解釋性自治條例。

自治規則與委辦規則之性質究竟為何，若由實務之運作模式觀察，則較近 似法規命令與行政規則之性質。質言之，地方制度法第27 條與第 29 條之規定 可能為基於國家法律或自治條例授權之地方法規命令，亦可能為依照職權制定 之行政規則。例如台北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例施行細則²⁴⁶，該細則 第1 條即指明其係依據台北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例第 28 條第 1 項所 授權訂定，故應屬授權制定之法規命令性質。另依照台北市政府「政府採購法 施行細則第64 條之 1」執行注意事項²⁴⁷第1 條規定：「本注意事項適用於各機 關依政府採購法（下稱本法）施行細則第64 條之 1 辦理履約期間數量不確定之 採購。」則顯然為填補政府採購法施行細則第64 條之 1 所規範之不確定法律概 念，屬於行政程序法第160 條第 2 項第 2 款解釋性行政規則之性質。上述之實 務發展是否能夠證立自治規則與委辦規則同時具有法規命令與行政規則之性 質？本文詳述如下。

一、 授權訂定具外部法效力之委辦規則

若著眼於本文所欲探討之委辦規則，本文認為，委辦規則應兼具外部規範 與內部規範之性質。質言之，依照地方制度法之文義解釋，可包括行政程序法 上之法規命令與行政規則之性質。授權命令部分當然毫無疑義，在國家法律授 權的前提下，地方自治團體針對委辦事項為補充性之規定，符合因地制宜的垂 直分權精神。尤其委辦事項之部分，地方若獲得中央之授權，則係由國家法律 賦予地方傳來之立法權，則針對因不同地域所生之不同需求制定對外產生法律 效果之法規命令，也符合委辦事項之本質，更確保了地方自治團體於執行委辦

245 蔡秀卿，地方自治法，2009，頁 230-231。相同見解可參閱黃錦堂，同前註 242，頁 280。

246 參閱 99 年 8 月 23 日台北市政府(99)府法三字第 09932555500 號令。

247 參閱 96 年 8 月 31 日台北市政府(96)府授工採字第 09631329600 號函。

‧

249 黃舒芃，同前註 120，頁 25。授權(ermächtigen)行政機關制定命令，乃要求行政機關於行政 立法行為時，同時兼顧適用母法規範與填充母法規範，故一方面受到依法行政原則之拘束，

‧

252 董保城，本土化「職權命令」法理建構之嘗試，「職權命令之過去、現在與未來」學術研討

‧ 國

立 政 治 大 學

‧

Na tiona

l Ch engchi University

171

土化法規命令體系不可避免的過程。在我國憲政體制之下，行政之正當性持續 性存在時，其與國會之正當性僅呈現強弱不等的對稱關係，因此，重點不在於 法之支配，而在於法之控制。職是，當無人能夠確保行政受到法律之控制時，

職權命令便無需完全地排除於命令體系當中。反之，應增強國會對於命令之控 制密度，確保不因欠缺事前授權而產生牴觸法體系之行政命令。因此，地方自 治團體之行政機關自能依據中央法規準法第7 條之規定，發布職權命令作為任

職權命令便無需完全地排除於命令體系當中。反之，應增強國會對於命令之控 制密度，確保不因欠缺事前授權而產生牴觸法體系之行政命令。因此，地方自 治團體之行政機關自能依據中央法規準法第7 條之規定，發布職權命令作為任