第四章 建構委辦之具體法律關係
第四節 法律關係之第三層次：契約履行與監督
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第四節 法律關係之第三層次：契約履行與監督
第一項 三方關係之形成與衍生問題
接續法律形式之問題，接著必須進一步探討國家與地方自治團體於委辦契 約具體執行之法律關係。契約條款固然設定了豐富複雜而多樣的法律樣貌，但 畢竟契約僅具體化了法規範之一部份而已，要將法規範所設定之權利義務具體 展開，仍需透過契約之履行。
所謂契約履行行為，係指受委辦之地方自治團體依照契約之內容，執行契 約條款而言。在此，契約履行行為同時開展兩個不同的法律關係。首先，對於 委辦機關而言，地方自治團體執行受委辦之事項，乃一履行契約之行為，滿足 契約規範之內部法律關係。另一方面，地方自治團體執行委辦事項，必然透過 一個新的行政程序，對地方住民行使權力。此時，對人民而言，此乃形成了地 方自治團體與其之間的外部法律關係。故地方自治團體執行委辦事項本質上便 是一個「雙重法律關係」，兩個法律關係可能相互影響。履約行為既然同時造就 兩個不同的法律關係，則此二法律關係彼此之間是否會相互影響？如何相互影 響？此乃履約程序中最重要的課題。
國家─地方─人民三方關係之交錯，便是當地方自治團體於履約階段作出違 法行為，而同時亦造成違反委辦契約與侵害人民權利，此時，國家得透過監督 之方式弭平違法狀態，人民亦得透過救濟排除侵害。則國家監督與人民之救濟 分別扮演何種角色？此亦須獲得釐清。以下乃分別針對委辦契約所形塑之內部 法律關係，與執行委辦事項所形塑之外部法律關係，以及彼此間之交互作用分 別論之。
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第二項 委辦契約建構之內部法律關係─以監督為核心 第一款 監督的憲法基礎與功能
在國家與地方自治團體間之委辦法律關係中，若地方自治團體違反法律或 委辦契約，國家便擁有相對應的制裁權利。此一制裁權利，即為國家對地方自 治團體之監督。所謂監督，意指對受監督者之觀察、注視與影響，藉以確保行 為與行為標準一致；而國家對地方之監督，當然意指透過國家持續性的關注，
以確保地方處理事務，不偏離國家法律劃定框架的一致性155。本文此處所處理 之國家對地方監督乃排除地方自治團體內部之自我監督(Intrakommunalkontrolle) 與外部的司法監督，亦排除國家對於私主體之監督(Überwachung)，僅著眼於國 家對地方之監督156。
國家的監督隱含了諸多的憲法意義。誠如本文一再強調的國家與地方間權 力關係，乃作用於民主和合作的脈絡上，國家監督代表著國家端點對於委辦事 項的民主輸入，使委辦事項也成為一個雙元民主輸入的模式，此乃國家監督主 要的意義。故學理上稱監督為自治與分權之「對稱物」(Korrelat)、「對應物」
(Gegenstück)、「對極」(Gegenpol)與「一致概念」(Korrenspondenzbegriff)，其意 在此157。蓋國家法律作為主權者之決斷、作為多數決下的民主產物，法律的意 旨必須被貫徹至各個不同國家層級。地方自治團體作為被組織化的國家，因此 也不能逸脫於法律的調控力(Steuerungskraft)，監督，便是作為擔保地方自治團 體與國家意志的協調與一致。此乃國家整體之擔保(gesamtstaatlicher
Verantwortung)。
155 陳愛娥，地方自治監督的司法審查─借鏡於德國法的反省，收錄於《地方自治論述專輯第三 輯》，內政部出版，2007，頁 204。
156 Uwe Lübking/Klaus Vogelgesang, Die Kommunalaufsicht,Aufgaben-Rechtsgrundlagen-Organisation, 1998, S.51-52 f. Rn. 66-67
157 Martin Burgi, Kommunalrecht, 4 Aufl., 2012, S. 49 f. Rn. 4; Wofgang Kahl, Staatsaufsicht, 2000, S.
497 f.
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地方自治團體之行為牴觸國家法律或上級法規，則國家應透過具體的手段 矯正該行為158。這樣的論述中，隱含著國家層級民主與地方層級民主的優先劣 後關係。原則上，地方自治團體對於地方任務當然擁有優先處理的權限，但地 方層級的政治課責制度，畢竟僅能回歸到地方議會與地方行政機關之制衡與課 責，若無法透過地方課責確保行為的合法與正當，便產生地方失靈(Failure)的狀 態。地方失靈，係指單純透過地方之政治制度與內部控制手段(Interne
Kontrollmaßnahmen)159，已無法解決行為違法的情況，此時將導致地方透過多 數決產生之決定直接與國家意志牴觸的情況。則此時國家適時地介入監督，透 過指令權與監督措施排除違法狀態，便能夠使地方層級之民主與國家層級之民 主回復和諧，不再相互衝突。
因此，國家對地方之監督本質上兼含兩個不同層次的意義160，從法治國原 則的角度觀之，地方監督可以確保地方的合法性，也就是符合國家法律之要 求，確保國家與地方的一致性，並使法律秩序穩定。從民主國原則之觀點切 入，地方監督作為協調國家與地方因利益上不同所造成的衝突。國家法律乃國 家之多數決產生之決定，地方法規與地方任務之執行則是順應地方多數需求所 為之決定。國家意志與地域利益容易形成一個模糊的衝突區域(Spannungfeld)，
當兩者衝突時當然必須考量國家與地方在個案中的關係，以監督作為聯繫與調 整的手段。故學理上認為監督具備法治國與民主國的雙重意涵，其意在此。
此外，所謂國家對地方自治團體之監督，並非僅以消極的抑制地方違法行
158. Uwe Lübking/Klaus Vogelgesang, a.a.O. (Fn. 156), S.33 ff. Rn. 34
159. Uwe Lübking/Klaus Vogelgesang, a.a.O. (Fn. 156), S. 54-60 f. Rn. 70-81 所謂內部控制手段，事 實上便是地方內部的監控手段，例如依照薩克森邦地方自治法(GO LSA)第 62 條第 3 項，地 方自治團體首長(Bürgermeister)對地方自治團體的違法決定擁有駁斥權(Beanstandungsrecht)；
同條亦規定地方議會主席與地方自治團體首長，對於地方自治團體所為違背地方利益行為擁 有否決權(Widerspruchsrecht)，此均作為確保行為合法之內部控制手段。有見解認為，此類 似我國地方制度法第39 條覆議權，可參閱謝碩駿，地方法規定位與監督之研究，政治大學 法律研究所碩士學位論文，2002，頁 162。
160 林明昕，中央與地方之聯繫線─國家對地方之監督，月旦法學雜誌第 126 期，2005，頁 50-54。
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161. Franz-Ludwig Knemeyer, Die Staatsaufscht über die Gemeinden und Kreise(Kommunalaufsicht), in: Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis, Thomas Mann/ Günter Püttner(Hrsg.), Bd.
I, 1983, S. 220 ff.
162. Wofgang Kahl, a.a.O. (Fn. 157), S. 347 ff.
163 蕭文生，地方自治之監督，收錄於《行政法爭議問題(下)》，台灣行政法學會編，2000，頁 9。
164 Franz-Ludwig Knemeyer, a.a.O. (Fn. 161), S. 222 ff. 控制功能(Wächterfunktion)意指透過監督 之方式將地方自治團之活動抑制於法律框架之中，作為一種鎮壓性監督(repressiver
Staatsaufsicht)，國家透過不同的手段擔保與產生一個合乎法律的狀態。但須注意鎮壓監督必 須在極端的情況下才能使用，在此，國家透過鎮壓監督之方式修正地方之行為時，並非立於 監護人之地位鎮壓受監護的地方自治團體，而是為了維護國家利益與地域利益衝突時，維護 國家意志並貫徹於個別地方自治團體當中。
165. Franz-Ludwig Knemeyer, a.a.O. (Fn. 161), S. 223 ff. 所謂保護功能(Schutzfunktion)，誠如學理 所言，乃「透過執行地方任務保護地方自治團體」(Der Staat schützt die Gemeinde bei der Durchführung ihrer Aufgaben)。例如巴伐利亞與杜林根邦地方自治法均規定在一定情況下─通 常為地方怠於執行職務時─得由國家執行地方之任務。藉由代為履行任務，可以強化地方法
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第二款 委辦事項的監督密度
確立地方監督之憲法基礎後，更重要的問題便在於國家應對於地方採取何 種監督密度(Intensität der Kommunalaufsicht)。依照傳統見解，針對自治事項，
因其受到憲法直接的保障，故國家僅能對自治事項為法律監督；但委辦事項因 屬國家之事務，事務性質上不因移轉而變動，國家對於委辦事項應具有全面性 的監督權能(Aufsichtsbefugnis)，得為專業監督。
針對上述推論之結果，本文逕表贊同。但對於推論之過程，本文持較保留 之態度。監督既然作為調整國家與地方雙元民主樣貌的工具，則監督密度之寬 嚴，不能僅由地方任務之種類區分。蓋此一推論，毋寧僅為結果推論而已。此 外，誠如本文不斷強調，自治事項與委辦事項本質上並無不同，其均歸屬於地 方任務，其差異在於任務所展現之地方利益強度，如此而已。故由實體性的 (fachlich)事物本質推論監督之密度，並不妥適。相反地，監督密度之寬嚴強 弱，主要之考量仍須回歸國家與地方間在憲法上之權力樣貌，應較為妥適。
司法院大法官釋字第498 號開宗明義的指出：「基於住民自治之理念與垂直 分權之功能，地方自治團體設有地方行政機關及立法機關，其首長與民意代表 均由自治區域內之人民依法選舉產生，分別綜理地方自治團體之地方事務，或 行使地方議會之職權，地方行政機關與地方議會間依法並有權責制衡之關係。
中央政府或其他上級政府對地方自治團體辦理自治事項、委辦事項，依法僅得 按事項之性質，為適法或適當與否之監督。地方自治團體在憲法及法律保障之 範圍內，享有自主與獨立之地位，國家機關自應予以尊重。」由此推論之過 程，足資大法官認為，因我國地方自治團體分設行政機關與立法機關，其具備 依法制衡之內部分權關係，使地方能夠擁有自己的政治課責制度，證立地方的 民主正當性。地方自治團體擁有自己之民主要素，故其能夠掌理地方自治團體 之任務─當然包括自治事項與委辦事項。而依照任務本身受國家意志或地域利
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益影響之強弱，進而推導出國家對地方不同程度之監督密度，形成人民─國家─
地方的三面關係。
首先，以自治事項觀之，自治事項乃高度關涉地方之事務，並屬於原生於 地方之任務。此任務領域為典型偏重地域性利益之事務，基於利害關係原則 (Betroffensprinzip)，地方自治團體對此種事務之決定空間較大，而此種事務也
首先，以自治事項觀之，自治事項乃高度關涉地方之事務，並屬於原生於 地方之任務。此任務領域為典型偏重地域性利益之事務，基於利害關係原則 (Betroffensprinzip)，地方自治團體對此種事務之決定空間較大，而此種事務也