第二章 委辦之概念與制度考察
第二節 委辦制度的真實意義與功能
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第二節 委辦制度的真實意義與功能
第一項 委辦制度於比較法上的發展
委辦制度伴隨著地方自治史，與地方自治理論一樣古老。歐陸地方自治的 發展，最早可溯及至歐陸中世紀末期的城市自治。當時的政治思潮普遍將地方 自治作為擔保私人自由之手段，中世紀的自由城邦與城市同盟時代，地方資產 階級透過爭取城市的自由，建立了諸多具有高度自由性的城市。故中世紀的歐 陸，曾有諺語云「城市之空氣使人自由」(Stadtluft macht Frei)，因城市作為自 由貿易的城邦，其受國家控制之程度較低，城市雖屈從於君主專制體系、卻擁 有獨立履行事務權限的地方自由，形塑了具有高度政治本質的地方自治。此種 自治權，每個城市都能夠基於國際法(Völkerrecht)上之地位，與其他城市締結盟 約或和平協定(Friedensverträge)，例如著名的漢薩同盟(Hanse)與南德城市邦聯
8。因此，地方自治之確認，可謂由中世紀時期城邦的自治所奠基，並隨著時間 的推移始逐漸制度化到法律的體系脈絡當中。
中世紀的地方自治隨著王權的興起而逐漸崩毀，直到近代法國大革命的法 國地方改革計畫(Die Reformpläne)、1789 年憲法草案及德意志的普魯士城市改 革才重拾地方自治之價值9。城市自治的衰退，其原因眾多，包括行業公會 (Zünfte)的解散、手工業經濟的崩解，乃至宗教改革所致之惡性政治虛耗等等。
因此，國家開始收取城市的自由權，而以專制統治取代城市自治。開明專制 (Der Absolutismus)在 1713 年至 1740 年的普魯士達到高峰，其原因來自於普魯
8 Hans- Hermann Dehmel, Übertragener Wirkungskreis Auftragangelegenheiten und Pflichtaufgaben nach Weisung: Die Durchführung staatlicher Aufgaben durch die Gemeinde- Grundlage und Wandlungen, SÖR 113, S. 20 ff. 中世紀末的城市自治雖形式上觀察「看似」私人自治之展現，
但事實上仍然是屬於君權時期下宗主權(Schutzherrschaft)的一種展現模式。此種特權成為中世 紀國際法上可轉讓、買賣與抵押(Verpfandung)的權利，與當代之地方自治理念仍不相同。
9 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 20 ff.
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士的經濟與國防考量10，其地方治理政策與中世紀以降的城市自治大相逕庭，
包括透過強而有力的中央集權，其主要的任務在於供養(Versorgung)足夠的軍 隊；至於地方則透過由國王指派的俸給公務員(besoldete Beamter)，代替市民所 選舉產生的地方代表，並且實施強而有力、密度甚高的監督，其領域包括經 濟、警察與財政。國家派任的公務員不僅僅是生活領域上的監督機關，更根本 性的成為了實際上的統治者。普魯士時期的地方統治，乃是將地方作為國家行 政的延伸，而成為單純的行政區劃(Verwaltungsberzirk)11。
君主立憲時期的發展，對於近代地方任務理論發展有著重要的啟迪作用。
法國傳統以來均係中央集權政府，但在經歷長久的專制統治後，其開始認清了 中央集權與當代的行政上要求是無法契合的。因此，在法國思想史上相當重要 的重農主義(Physiokraten)學派12，遂倡導了一個地方改革的方案。該方案中，原 則上係強調絕對的地方自治，認為地方應該擁有外於國家統治力量以外的自由 權限。然而，重農學派並不排除地方機關在必要時應該以「達成國家任務」為 目標，履行任務。如同法國重農學派重要人物Anne-Robert-Jaques-Turgot 所 言：「允許地方人民基於國家目的(Staatzweck)從事國家委託之活動，但這並不 表示即賦予地方團體權利，也不代表賦予地方團體以其名義自我負責地履行其 公法上任務之權限13。」如此之描述，幾乎已經一語道出當代委辦概念下的初 步模型了。依據這樣的統治結構，產生了一個普遍的想法：地方團體理論上確 實存在著一個由國家所指派、廣泛且綜合性的任務領域，在該任務領域中，地
10 普魯士因其歷史發展與戰爭因素，其國土曾經被狹長的波蘭走廊所切割，導致其國土區分為 布蘭登堡區與上西里西亞兩大塊領域，中間沒有任何的領土相連。因此，普魯士自建國以來 便強調中央集權與整頓軍備，也採取較為嚴苛的地方政策，其來有自。
11 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 22 ff.
12 重農主義為法國古典經濟學派，強調自然秩序作為助長國家經濟最有效的方法，因此認為農 業活動所生產之盈餘、工資、消費與地租，為國家經濟活動的根本型態。因此重農學派強調 自然發展，而要求個人經濟活動不受干預並且保障個人之財產權為社會繁榮之必要要素。此 種理念與建構在私人自治的地方自治要求恰好有著內在的關聯。重農學派中的重要人物 Turgot 更在日後擔任巴黎市市長的任期內，推動地方自治改革。
13 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 27 ff.
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方團體仍然作為國家假想上的機關，而受到寬嚴不同的監督密度所制約14。嗣 後，法國1789 年 12 月 14 日之革命時期行政命令(décret du 14 décembre 1789)即 明確的確立了此種「委辦」的地方任務，但修正了部分的內容。依照1789 年行 政命令第51 條之規定，市政府在其權限範圍內，應行使國家所指派之任務，此 部分於前述學理相符；但在該權限範圍中，地方並非作為國家機關而以國家所 指派之公務員為執行之主體，而是由人民所選舉產生之代表作為執行之主體
15，即學理上所指稱「由國家所特定而委託予市政廳之一般性事項」(les autres propres á l’administration générale de l’Etat er déléguéés par elle aux minicipalités)。
因此，市民將擁有選舉權，可選出具有在地性的地方代表，但其必須承擔執行 國家任務的義務。受此影響，委辦制度逐漸在歐陸的地方自治史中茁壯成長
16。
眼光回到普魯士，普魯士地方自治最重要的進程，乃屬1808 年由 Heinrich Friedrich Karl vom Stein 所提出的城市改革法案。由 Stein 所推動的城市改革，
強調地方的政治自治，意圖透過地方自治而促進人民對於國家事務參與的能 力，並且擺脫高密度的監護式(Bevormundung)國家干預17。因此，Stein 的地方 自治改革，具有強烈的政治目的。然而，Stein 因為承繼了重農主義與英國地方 自治的理念，認為即便在地方自治的框架下，吾人仍然不排除有特定之事務，
乃屬於國家之事務，而仍然須由地方自治團體執行。這些事務，並非源自於地 方之事務，尤其是司法和警察事務。Stein 曾謂：「國家必須擁有這樣的權利─建
14 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 28 ff.
15 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 29 ff.
16 由人民所選出之地方代表執行國家所委託之事務，某種程度上鬆動了絕對主義時期完全消弭 地方自治可能之建置，但仍然係立基於傳統對於中央集權思想─也就是國家乃「一個不可分 割主體」─思想下的設計。故地方雖擁有私法上的權利能力，但地方是否因此分享了中央所 賦予的統治權力，學理上仍有爭執。
17 Martin Burgi, Kommunalrecht, 2012, 4 Aufl., S. 21-22 ff.; v. Stein 所提出的城市改革，係認為傳 統俸給公務員系統過於僵化、冷漠、懼怕革新。因此，從質量(qualitativ)、民族教育 (nationalpädagosisch)、經濟、穩定國家與確保自由的觀點，應使社會領域的公民參與公共事 務之履行。Reinhard Hendler, Selbstverwaltung als Ordnungspinzip, C. H. Verlag, München, 1984, S. 10-14
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立屬於國家的警察行政…但這樣的權利並非必定須由國家所保留…地方機關 (Magistrat)，亦能被委託作為該等權限之行使者。」因此，若具備一個警察組織 一致性的需求，在合乎比例原則的考量下，便能夠將警察權限以委託的方式交 付地方團體，由地方行政機關以執行國家任務之方式履行，成為地方警察事務 (Ortspoilzei)的執行者18。
在Stein 見解的具體建構下，普魯士城市法於第 166 條以下相當明確的將委 辦事項的樣貌呈現出來，而成為當代委辦制度的典範。該條規定：「國家仍然擁 有在地方設置特別警察機關或委辦(Auftrags)地方機關(Magistrat)行使警察權之 權限，地方行政機關需依照委辦之內容行使權限。如同特別警察機關乃立於上 級警察機關之監督下行使權限，受委辦的地方行政機關乃立於上級警察機關之 監督下行使權限，於其範圍內被視為國家機關…。」19究其規範，國家將任務 交由地方執行，乃一種履行任務的手段選擇，國家亦能透過直接於地方設立特 別行政機關，作為履行任務之方式。依據該條之規定，地方在一般情況下並不 會作為國家的行政機關，僅有在警察行政的領域被視為國家機關且依據這樣的 標準從事行為，而受到上級(國家)機關之監督。
據此，委辦制度其實是在地方自治的理念下，伴隨自治權發展並「確保國 家整體一致性」的附屬產物。在此種確保國家一致性的要求下，地方自治團體 仍然需要成為國家整體的一部分，協助國家履行國家任務。國家可以選擇自行 設置地方性的行政機關履行國家任務，抑或是透過委辦之方式要求地方承擔國 家任務。在此種「自己執行」抑或「間接行政」的選擇之間，國家具有手段上 的選擇權。Stein 所草擬的城市改革法案也隱隱約約地指出了，委辦其實只是一 種履行國家任務可選擇的手段，委辦制度應當如何建構，更需進一步從組織法 的角度省思委辦本身的工具性格。
18 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 34 ff.
19 Hans- Hermann Dehmel, a.a.O. (Fn. 8), S. 35 ff.
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用法的層面，更包括組織形式的選擇自由(Freiheit derOrganisationsformwahl)21。所謂組織形式的選擇自由，係指擁有組織權的主體，
可以依據任務的屬性，建構履行任務的組織。選擇時，必須考量哪種組織適合 哪種任務，盡可能選擇最具有執行能力的主體與組織型態，才能讓任務順利完 成。
行政法上本來就存在著不同形式的行政組織，若承認行政權擁有組織形式 的選擇自由，行政組織的各種要素便能作為一個控制系統，提供一個法律制度 (Rechtsinstitute)來形塑行政決定的架構，並且依據特定的行政任務進行調控22。
行政法上本來就存在著不同形式的行政組織，若承認行政權擁有組織形式 的選擇自由，行政組織的各種要素便能作為一個控制系統，提供一個法律制度 (Rechtsinstitute)來形塑行政決定的架構，並且依據特定的行政任務進行調控22。