第一章 緒論
第一節 研究的對象與動機
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第一章 緒論
第一節 研究的對象與動機
本文之研究題目為「國家與地方間之委辦法律關係」，擬以地方自治法理論 中較被忽略的委辦事項，以及所延伸的具體法律關係為研究目標。在我國實務 與學理上所稱呼的「委辦」，係指國家將其任務交由地方自治團體辦理，或是上 級地方自治團體將任務交由下級地方自治團體的執行的公法行為，但礙於篇幅 之限制，本文僅以國家對地方之委辦法律關係作為研究的對象。本文擬以此為 起點，探尋在委辦概念下所能發展出的國家與地方關係，並釐清委辦法律關係 之內容與建構方式。
委辦為目前實務運用上相當常見的權限分配現象，但相對於實務對於委辦 制度的青睞，文獻的探討上，誠屬遺憾地，卻未受到應有的關注。針對委辦法 律關係的相關問題，論述的火力幾乎全部集中在委辦與其他權限移轉類型的區 別，直接以「委辦」為起始而開展的法律論述，較不受到學說的重視與關心。
此亦為本文研究的動機：當一個「現象」如此大量而繁多的出現於行政實務之 上，在理論面上，當然要提供一個可以作為國家與地方自治團體參酌的樣板，
否則法律關係的不穩定，勢必折損法律的規範性。因此，一個殷切的需求於焉 展開：在中央與地方的委辦法律關係中，吾人所期望的法學典範為何？此毋寧 為本文所嘗試樹立的論述內容。
第一項 建構委辦法理論的先天侷限性─管轄權移轉制度之 缺漏
學理對於委辦的認識，多半來自於其概念所蘊含的兩項特徵：其一，委辦 事項屬於地方自治團體所承擔的公法任務，故在理論上作為地方自治團體的任
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務範疇；其二，委辦涉及國家對地方自治團體的任務交付，地方自治團體在承 接任務後，以其本身名義從事任務執行，從此依法律結構觀之，委辦可以作為 行政程序法上管轄權移轉的一種態樣。上述的兩個特徵，幾乎成為學術論文討 論委辦時的固定出發點，但此一起始點的選擇，卻也限縮了委辦法理論所能擴 張的深度。例如，委辦在組織與作用法上，具備何種工具性格？國家應當在何 時透過委辦之手段，使地方自治團體承擔任務的執行責任？委辦事項可否由國 家事後收回？委辦中國家應該擔當何種監督角色？這些應當成為實質法律關係 要素的事物，均消逝在「委辦究竟應該是什麼」的狹隘概念論探討中，未見其 婀娜之身影。
實際上，管轄權移轉(Zuständigkeitsverlagerung)本即相當複雜而深刻的法律 制度，行政程序法雖規範了權限移轉的型態，對相關後續法律制度卻始終保持 沉默。甚至行政專法中有關權限移轉的規定也都著眼於權限移轉的容許性規 定，對於權限移轉之後續制度甚少著墨，殊為可惜。相對於此，行政實務上的 相關爭議，卻不在少數1。權限移轉既然是現代國家本於促進行政任務執行之專 業性與效率效能等等因素之考量，在行政權領域內所採取高度精細分工的組織 法上手段，不厭其詳的建構其法律結構，在行政實務上也應當具有實際意義2。 因此，填補管轄權移轉制度，並進一步的形成委辦法律關係的具體內涵，係理 論上刻不容緩的任務。
1 例如相當著名的最高行政法院 89 年度 8 月 29 日庭長法官聯席會議，認定農民健康保險條例 第4 條第 1 項暫時「委託」勞工保險局作為保險人，故針對農民健康保險相關事項之行政處 分，應以勞工保險局為原處分機關。然而，立法者逕自透過法律規定，將特定之權限交付勞 工保險局，究竟與行政程序法第15 條所規定之權限移轉有何關聯？更進一步地，該問題亦將 引發訴願管轄機關認定上的疑慮。因此，最高行政法院93 年度 5 月 18 日庭長法官聯席會 議，針對上開事項，更進一步地認為勞工保險局雖作為農民健康保險條例之原處分機關，但 其訴願案件之管轄機關，應以農民健康保險之中央主管機關內政部為訴願管轄機關，排除訴 願法第4 條之適用。由上開案例，不難發現有關權限移轉的相關問題，因為欠缺完整的制度 規範，往往必須透過行政判解與函釋予以釐清。
2 詹鎮榮，論行政機關管轄權之移轉─以其對行政作用法與行政爭訟法之影響為中心，收錄於
《2006 行政管制與行政爭訟》，2006，頁 195。
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第二項 公法人與公法人間權利義務的討論方式─從行政革 新到法律關係理論
傳統的公法學以國家與人民間的法律關係為關注的重心，並且以國家行為 為核心打造了公法的理論結構。在傳統的理論結構下，公主體與公主體之間的 法律關係因為欠缺基本權理論的挹注，便成為了論述的邊陲之地。委辦事項在 此前提下，也形成了相對狹隘的理論格局。然而，自二十世紀中葉以來，德國 行政法學界吹起一陣行政法改革的風潮，認為舊有的行政法理論已無法負荷當 代行政實務所面臨的種種困難任務，而有徹底在方法論上予以改革的必要。德 國法學者Eberhard Schmidt-Aßmann 即指出，古典行政法所建立的理論核心，已 漸漸無法掌握多樣化的行政行為形式了3。德國著名法學者Wolfgang Hoffmann-Riem 與 Eberhard Schmidt-Aßmann 在此前提下，遂共同將行政法革新相關的議 題編纂成冊，成為行政法研究的新理路4。台灣當前雖未完全感受到行政法革新 的風潮，但透過行政法方法論上的改革，對於諸多新型態的問題與爭議之解 決，均有所助益。職是，本文亦擬以行政法革新之方法，試圖探索委辦法律關 係的全豹。
行政法革新建立在對於過往行政法體系的不完滿所進行的全面性檢討，其 中相當重要的一部分，係以Otto Mayer「權力觀點為阿基米德點」
(archimedischen Punkt)法學方法的檢討5。Otto Mayer 認為，官署與人民之間不 對等的權力關係，乃形成公法理論不可或缺的核心要素，並以此前提形成行政 法的結構。此種建立在權力觀點之上的理論基礎，並無法捕捉當代行政實務所
3 Eberhard Schmidt-Aßmann, Deutsches und Europäsches Verwaltungsrecht, 1993, DVBl. S, 921 f.；
陳愛娥，行政行為形式─行政任務─行政調控─德國行政法總論改革的軌跡，月旦法學雜誌第 120 期，2005，頁 11。
4 黃錦堂，行政法總論之改革：基本問題的要義與評論，憲政時代第 29 卷第 2 期，1991，頁 251；黃舒芃，「行政正確」取代「行政合法」？─初探德國行政法革新路線的方法論難題，
中研院法學期刊第8 期，2011，頁 263。
5 Reimund Schmidt-De Caluwe, Der Verwaltungakt in der Lehre Otto Mayers, 1999, S. 49 f.
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面臨的種種新型態問題，故在行政法革新的脈絡下，「法律關係理論」應運而 生。
法律關係理論認為，整體的法秩序乃是由無數的法律關係所組成。所謂的 法律關係(Rechtsverhältnis)，「由法規範所形成的兩個或多個主體之間，受到一 個或數個法規範所形成的關係」6。或者概括的描述，介於兩個主體間的、依照 法律所建構出的互動規則。在行政行為的體系中，法律關係與傳統形式理論之 差異，在於傳統形式理論將時間的觀察點鎖定在決定作成的當下，而較欠缺
「生活關係連續性(Kontinuum)」的理解。如果說形式理論是結果取向的，那麼 法律關係理論便是狀態確定的(situationsbestimmt)7。法律關係的概念，存在於典 型的民事法律領域中，至於在公法領域，因前述Otto Mayer 影響所致，過去往 往認為國家與其臣民之間，僅存在著權力關係，而非法(rechtfrei)的領域，更遑 論公主體之間的法律關係了8。然而，在行政法改革的呼聲下，確切的建立權利 主體間的法律關係，更能清晰化兩個權利主體的行為，故由法律關係的觀點出 發，釐清中央與地方間委辦之法律關係，實為值得參考的分析進路。
第三項 期冀重建台灣現實情境中的地方自治
國民政府遷台後，積極舉行地方自治選舉，此舉亦開啟了一波地方自治蓬 勃發展的契機。1999 年的地方制度法整合 1950 年代的《臺灣省各縣市實施地 方自治綱要》、《省縣自治法》與台北市和高雄市分別制定的《臺北市各級組織 及實施地方自治綱要》與《高雄市各級組織及實施地方自治綱要》，將地方自治
6 Nobert Achterberg, Die Rechtsordnung als Rechtsverhältnisordnung. Grundlegung der
Rechtverhältnis, 1982, S. 46 f. 另可參閱程明修，德國行政法學上「法律關係論」之發展，收 錄於《行政法之行為與法律關係理論》，2005，頁 367 以下；張錕盛，行政法學另一種典範之 期待：法律關係理論，《月旦法學雜誌》，第121 期，2002，頁 71。
7 Eberhard Schmidt-Aßmann 著，徐筱菁譯，地方自治保障，收錄於：《德國聯邦憲法法院五十 周年紀念論文集》下冊，2010，頁 328。
8 以 Otto Mayer 所建構的行政法觀點，係以行政處分為核心的觀察角度。行政處分的確立，可 以確定程序之適用、使法律效果明朗、擇定救濟程序等等。但僅以行政處分作為觀察出發點 的立論若由當代複雜的行政類型觀之，實在失之簡略。因此，行政法向來都有仿效民法體系 建構抽象而多元之法律結構的呼聲，其中法律關係理論毋寧即為其中的因應策略之一。
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形成了統一的規範體系。然而，地方制度法的實施僅抽繹了地方政府施政所需 之制度並將其實定法化，並未提供地方自治抽象法理論述上的穩定釋義方式。
反之，地方自治的法理論述應當如何捕捉現實情境中的地方自治概況，反成為 艱困的功課。
審視德國法上對於地方自治的論述，係以國家法的釋義角度出發，在厚重
審視德國法上對於地方自治的論述，係以國家法的釋義角度出發，在厚重