第五章 委辦事項之救濟問題
第一節 委辦事項之救濟可能性
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第五章 委辦事項之救濟問題
第一節 委辦事項之救濟可能性
釐清了國家與地方間各個層次的委辦法律關係後，法制上必須有配套的權 利救濟機制作為紛爭解決的管道，此亦作為委辦法律關係最後端的維繫措施。
申言之，委辦法律關係當中可能發生糾紛的各個面向，均必須透過綿密無漏洞 的救濟體系鋪排，以作為法律關係失衡的後盾。委辦法律關係因涉及了內部法 律關係的兩個主體─國家與地方，更包括外部法律關係的第三方主體─人民，因 此救濟法制必須同時顧及這三方當事人的權利保障，尤其是地方自治團體的訴 訟保障。
然而，地方自治團體得提起救濟之憲法基礎究竟為何？此乃學理上長久以 來之爭執問題。地方自治團體是否為權利主體？若非屬權利主體，何以得透過 權利救濟程序排除侵害？諸多疑點必須先獲得釐清，始能進一步討論委辦事項 中之救濟問題。
第一項 公法人訴權之憲法基礎─基本權主體的學理爭議 第一款 公法人訴權之憲法基礎繫於基本權能力
憲法第16 條規定：「人民有請願、訴願及訴訟之權。」此一規定乃確立人 民作為基本權主體，若權利受到國家不法侵害，有排除侵害之「權利保護請求 權」。憲法第16 條之權利保護請求權，乃指人民所擁有的基本權利，若因他人 之任何行為而受到侵害，則有一程序上之權利，得請求國家透過救濟途徑排除 侵害。所謂權利侵害，自然亦廣泛包含國家與私人之侵害，而所稱之「基本權 利」，大致上便是指憲法第二章所規範之基本權利而言。職此，人民能起訴排除 權利侵害，乃基本權體系不可或缺的環節，亦作為基本權的一部分(Allgemeine
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Teils der Grundrechte)1。質言之，基本權利不可沒有訴訟保障作為後盾。
然而，有爭議者，乃國家領域中之「公法人」，究竟其是否能夠如同私人一 般擁有基本權？此一爭議，將影響公法人可否適用權利保護請求權，故有探討 之實益。尤其當公法人於執行公任務時，是否仍可擁有基本權？或是受到憲法 第16 條之權利保護請求權？厥為爭議最烈之處2。在我國的學理上，因行政實 務所承認之公法人數量有限，故並不廣泛地被探討3。反之，於德國基本法脈絡 下，因行政實務上存在著眾多的公法人，而基本法對於基本權主體也有具體之 描述，故學理上便受到了廣泛的討論。
第二款 公法人作為基本權主體之條件
一般性的理解，公法人應屬國家權力行使之主體，故公法人不可能作為基 本權之擁有者，因其本質上為基本權所拘束之對象。所謂基本權，其目的在於 使社會領域之私人對抗國家領域的公權力行為，當國家公權力違法地侵害私人 之自由，則私人得援引基本權對抗國家之侵害。公法人本身並非座落於社會領 域，公法人本身就是高權主體，若公法人與其他公權力主體發生衝突，應該解 讀為權限衝突，並非基本權侵害4。然而，基本法第19 條第 3 項規定：「基本權 利亦適用於國內法人，但以依其性質得適用者為限。」依其文義，學理上認 為，似乎基本法第 19 條可能例外地適用(anwendbar)於特定之公法人，但必須逐 案檢驗5。有關公法人例外擁有基本權之情況，經過學理上之整匯，應包括下列
1 Michael Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5 Aufl., 2009, S. 733, Rn. 7.
2 有關公法人執行私法上任務之訴權問題，學理上討論甚多，惟與本文無直接關係，故不進一 步探討。簡而言之，若引略德國學理對此之看法，係以「是否執行行政任務」為標準。若公 法人係透過私法手段執行公任務，則不受基本權之保障，但若係實施純粹私法上手段，與公 任務無涉，則此時與社會領域私人相同，故可例外主張受到基本權之保障。
3 目前行政實務上承認之公法人，大抵上僅包括國家、地方自治團體與農田水利會三者而已。
雖學理上有見認為，應普遍地承認其他公法人，但並非受到行政實務的青睞。有關公法人之 種類僅限於上述三者之見解，可參閱吳庚，憲法的解釋與適用，第三版，2004，頁 143。
4 吳庚，同前註 3，頁 140。
5 Bruno Schmidt-Bleibtreu/Franz Klein/Hans Hoffman/Axel Hopfauf, Grundgesetz, Kommentar, 12.
Aufl., 2011, S. 610 Rn. 21
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三種情形：
一、公法宗教社團(öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften)得透過憲法 訴願主張其基本權，包括教會(Kirchen)或基於提倡宗教之目的所設立之社團。
公法宗教社團欠缺明顯的國家色彩，通常也不存在於國家領域(staatliche Sphäre) 當中。其最終目的在於透過組織之方式實踐其成員受基本法第 4 條第 1 項保障 的宗教自由6。聯邦憲法法院認為，宗教團體得透過憲法訴願之方式，主張基本 法第 3 條第 1 項的平等保障7，其指出，宗教團體佔有一個特殊的地位
(Sonderstellung)，只要其並非由國家所創設或在自己領域中履行國家的任務，
教會也可以做為基本權主體並且捍衛其受到基本法第3 條第 1 項所保障的平等 要求。
二、大學(Universitäten)或類似法律上自主性之國家機構(rechtlich
verselbstständigte Einrichtung des Staates)，向來在學理上承認其「部分基本權主 體」之地位，故大學自然得適用基本法第19 條之規定。有關大學與研究機構之 保障，更包含大學中不具權利能力之分支機關，例如學院(Falkutäten)，亦得適 用基本法第19 條。主要係因此種學術機構乃作為實現學術自由的重要條件，或 是作為學術活動者實現其學術自由的重要工具8，故即便此種公法社團是由國家 所創立，但其主體目標(Trägerzweck)乃為實踐學術、研究以及學習自由，因此 必須與國家保持一定距離。其目的若在於確保基本法第5 條第 3 項第 1 句之內 涵，則應承認其能進一步適用基本法第19 條9。誠如聯邦憲法法院之見解，大 學作為部分基本權主體，姑不論其係立於公法主體之地位或一般權利能力 (allgemeine Rechtsfähigkeit)主體，只要其聲稱其基本權利受到侵害，即能合法地 作為憲法訴願之訴願人10。
6 Michael Sahs, a.a.O. (Fn 1), S. 754.
7 BverfGE 19, 1(5 ff.); 24, 236(246 ff.)
8 Michael Sachs, a.a.O. (Fn 1), S. 755
9 Michael Sachs, a.a.O. (Fn 1), S. 755.
10 BverfGE 15, 256(260 ff.)
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三、廣電營造物(Rundfunkanstalten)得作為基本法第 19 條之適用主體，蓋因 廣電營造物受到基本法第5 條第 1 項第 2 句所保障。廣電營造物與大學之建置 原理類似，其賦予獨立權利能力之目地，在於與國家保持一定的距離，並透過 此種分離之組織設置，以確保廣電自由不受到國家之侵害。也因為廣電營造物 享有此種保障利益(Schutzgut)，廣電營造物在經營的期間也不得任意地轉變為 私營之廣電組織11。因此，廣電營造物得對國家主張基本法第9 條所保障之團 體與結社自由12，以及第10 條所保障之資訊取得自由與編輯自由。
若觀察聯邦憲法法院之見解，凡受到基本法第19 條保障之公法人，大致上 均具備一項特徵。即該公法人之主體目的、建置功能若指向實現社團成員之基 本權內涵，或是作為保障某一特定基本權之功能時，往往會獲得法院之青睞，
進而承認其所提起之憲法訴願合法。簡而言之，某一公法人若歸屬於某一特定 基本權保障之生活領域(grundrechtlichen Lebensbereich)，便承認其基本權主體 之地位，進而承認其權利保護請求權13。
第三款 由平等原則推導出的公法人訴權理論
然而，承認公法人擁有訴訟上權利，並不限於與基本權所涉生活領域相關 之情形，學理上尚有另一種看法。誠如Maurer 所主張，公法人也可能基於基本 法第101 條第 1 項與第 103 條第 1 項之適用，而取得提起訴訟之權利14。基本
11 Michael Sachs, a.a.O. (Fn 1), S. 755 Rn. 97
12 BverfGE 4, 101(102 ff.)
13 Hartmut Maurer, Staatsrecht, 6 Aufl., 1999, S. 267 Rn. 35; Michael Sachs, a.a.O. (Fn 1), S. 735 德 國基本法上之學理可否直接銜接台灣之法理脈絡，值得探討。針對此種看法，認為特定公法 人若歸屬於特定之基本權生活領域，因此得賦予其基本權與訴訟保障，本文認為，此一見解 應值得肯定。以大學為例，司法院大法官釋字第380 號解釋便認為，憲法第 11 條講學自由 之規定結合大學法第1 條第 2 項之解釋，便係承認大學擁有「受學術自由保障之自治權 利」。因此，大學自然得作為聲請大法官解釋之聲請人，亦能透過一般救濟程序排除自治權 之侵害。參酌釋字第380 號聲請書所載：「…大學自治原則之實踐，係為維護大學之獨立性 格，以令其發揮教學暨研究目標，創造推展文明之提昇與知識之探索。為此，各大學之課程 安排，倘若不得由各大學自主訂定，非但大學之發展特色無法形成，大學自治之精神更將因 此一重要機制之喪失而破壞殆盡，連帶地使憲法對學術自由之保障形同虛設…」即同此意。
14 Hartmut Maurer, a.a.O. (Fn 13), S. 267
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法第103 條第 1 項規定，「任何人(jedermann)都擁有在法院請求聽審之請求 權」；第101 條第 1 項第 2 句更規定，「沒有任何人得被剝奪法定法官之權利」。
職此，公法人可基於上述之規範主張權利受到侵害，進而透過救濟途徑排除權 利侵害。然而，上述之規定究竟是賦予公法人權利保護請求之基本權利，抑或 是僅給予公法人起訴之可能？此必須獲得釐清。
學理上普遍認為，基本法第101 條第 1 項之法定法官原則(gesetzliche Richter)與基本法第 103 條第 1 項之法律上聽審(rechtliche Gehör)，兩者因並非 規範於基本權利條款之中，故解釋上並非基本權清單中之權利種類。究其本 質，應為一種「類似基本權之權利」(grundrechtsgleichen Rechten oder
grundrechtähnlichen Rechten)，可透過提起憲法訴願，作為滿足權利之救濟途徑
15。學理上認為，此為基本法上「主觀法律地位」(subjektiven Rechtspositionen) 之規範，足以作為起訴時之依據。此一主觀法律地位之確保，依照基本法第93 條第1 項第 4a 款之文義，即已允許透過憲法訴願之方式排除侵害16，職此，公
15。學理上認為，此為基本法上「主觀法律地位」(subjektiven Rechtspositionen) 之規範，足以作為起訴時之依據。此一主觀法律地位之確保，依照基本法第93 條第1 項第 4a 款之文義，即已允許透過憲法訴願之方式排除侵害16，職此，公