第四章 建構委辦之具體法律關係
第一節 法律關係之層次
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第四章 建構委辦之具體法律關係
第一節 法律關係之層次
法律關係是兩個或多個法主體，受到一個或多個法規範所形成的關係1，因 此，「客觀法規範」乃貫穿主體間實體關聯的核心要素。法規範作為主體間互動 關係的「行為準則」2，而法律也確定了「權利規範」與「義務規範」。此一功 能，對於釐清國家與地方間「誰該做什麼、能作什麼」具有高度的實益。透過 法律關係理論之視角，傳統行政法所著眼的法規範，將產生革命性的變化。法 規範之解釋不再僅是「行政受法律之拘束」，而將所有行政法規範全部認定為行 政機關的義務規範；反之，法規範之解釋，應該區分是否具有對稱性
(Symmetrien)3─某一主體之義務是否為另一主體之權利，抑或僅為單純之義務規 範。質言之，客觀法規範提供吾人解釋的素材，而透過解釋，能夠確定主體間 權利義務的相互關係。例如某一特定規範乃賦予哪一主體權利，抑或某一特定 規範課與哪一主體義務，而誰又作為權利與義務之相對人。透過規範解釋之方 式，釐清法規範所欲規制的法律關係樣貌，也同時釐清法律對法主體之誡命 (Gebot)與禁止(Verbot)。
欲具體化法律關係，吾人所想像到之情況必然是穿插於數個法律關係端點 間的實體權利義務作用。法律關係具體化社會生活之中之關係(Beziehung)，把
1 Norbert Achterberg, Die Rechtsordung als die Rechtsverhältnisordnung, Grundlegung der Rechtsverhältnis, 1982, S. 31 ff.
2 法律所創設之法律關係可能為「自律」之法律關係或「他律」之法律關係，端視法規範之決 定。可參閱張錕盛，行政法學另一種典範之期待：法律關係理論，月旦法學雜誌第121 期，
2002 年 6 月，頁 75。
3 Norbert Achterberg, a.a.O. (Fn. 1), S. 39-40. Achterberg 認為，法規範可以區分為非對稱
(asymmetrisch)、對稱(symmetrisch)與雙重對稱(disymmetrisch)。非對稱之法律關係為典型之公 法規範，乃要求特定之義務主體(Pflichtsubjekt)承擔一定之義務，法律關係之另一端點欠缺相 對應的權利。對稱之法律關係則指某一主體之義務，必為另一主體之權利，該權利必須透過 義務履行而實現。雙重對稱之法律關係則指法規範賦予某一法主體相對於另一法主體之權 利，也同時使其負有行使權利之義務。法律關係之釐清，必須在法規解釋上確定，特定法規 範屬於哪一種法律關係。
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原來存在社會生活脈絡的生活關係展現出來，而展現於純粹國家領域之層面，
便是將憲法上之權力關係透過法規範描繪出來。故國家與地方間之法律關係，
便是一種憲法關係的具體描繪，且透過法規範層層鋪排，具體而微地形成一個 相互關聯的結構。但不可避免的，純粹國家內部之法律關係，在當代複雜多變 的國家社會關係中，也逐漸朝向外部遷移。且凡法律關係，即必然為多面關 係，即便其中存在著多個不同權利義務關係構成之體系。故委辦法律關係亦可 能為多面法律關係，作用於國家、地方與人民之間，彼此關聯。
若以國家與地方為法律關係之兩邊端點，以人民作為法律關係放射效力 (Auswirkung)所及之端點，則建構於國家與地方間的委辦法律關係，乃透過三 個層次漸次具體化彼此之間的權利義務樣貌。首先，國家與地方間之法律關係 由「法規範」所形塑而成，所謂法規範乃建構所有涉及委辦事項之國家與地方 關係之規範整體，包括憲法、地方制度法、行政命令與其他行政專法，均作為 委辦事項中權利義務之條款。此為國家與地方間委辦法律關係之第一層次。
其次，委辦必須透過具體的委辦行為建構彼此間的權利義務關係。故沿著 法律所延伸者乃具體之行為形式。若觀察實務上對於委辦之方式，包括透過行 政規則、行政契約或是直接透過內部行為移轉權限，則各種行為形式均包含更 具體化之權利義務關係。此乃委辦法律關係之第二層次。
第三，國家與地方具體執行委辦事項之行為，乃作為委辦法律關係之第三 層次，即於履行行政行為之內容時，國家與地方間之權利義務關係。此一部分 主要涉及國家對地方之地方行政監督(Kommunalaufsicht)，主要之原因在於地方 制度法提供行政監督較多之發揮空間，因此有必要仔細說明法律賦予委辦機關 之監督權限樣貌，以及監督如何服膺於上述之制度性保障與合作原則之下。在 此層次可能涉及多邊法律關係之問題，蓋委辦事務之執行，容易直接涉及人民 或地方住民之權利影響，故此一層次重點在於國家如何立於一監督者，一方面
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調整國家與地方間之內部關係，一方面確保人民或地方住民之基本權利不受到 侵害。
上述三個層次彼此之間呈現相互交錯之樣貌，例如法律之規定如何具體化 於行政行為當中、行政行為如何於個案中具體執行等等，這些問題必須於委辦 法律關係中獲得明確之解答。
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第二節 第一層次：法規範對委辦法律關係之描繪