第二章 美英日突發公共衛生事件處理之探討
第三節 各國應急處理法制面探討
突發性公共衛生事件的發生往往具有不可預測性，在短時間內會對經濟發展 和社會穩定產生廣泛的破壞性後果，因此，突發性公共衛生事件應急法律機制不 僅反映了一個國家衛生事業的發展水準，更關係到人民的健康和生命安全、國家 的公共安全、社會的穩定和國民經濟的發展。
壹、 美國危機處理的法制層面
美國經過長期的發展已經形成一套較完善的危機管理法律體系，從憲法、綜 合性法律、各種單行法到應急預案和計畫等，目前已建立以《國家安全法》
(National Security Act)、《羅伯特‧斯坦福減災與應急救助法》(The RobertT.
Stafford Disaster Relief And Emergency Assistance Act)、《國家緊急狀態法》
(National Emergencies Act)、《反恐怖主義法》(Anti-Terrorism Legislation)以及《聯 邦應急計畫》等為核心的安全法律體系，這些法律相互補充，引導國家透過法制 面建立國家安全制度。
《國家安全法》奠定國家安全危機管理的基礎，減災法提供了危機管理的一 般性依據。20 世紀 50 年代初，美國國會通過了第一部統一的《聯邦減災法案》
(Federal Disaster Relief Act)，它融合了過去的單項法，使危機管理工作得到初步 統一。20 世紀 80 年代末，美國國會又通過了具有重要意義的《斯坦福減災與應 急救助法》，這也是迄今最全面的減災法律，對聯邦政府在預防、減災、災後重 建等危機管理工作制訂了指導細則。51
51 王勇，〈美國如何應對國家安全危機事件〉，《中國黨政幹部論壇》，2 期(2013 年 2 月)，頁 95-96。
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反恐法推進了危機管理的專項法規支撐。繼 1976 年經國會通過《國家緊急 狀態法》後，美國國會又於 1996 年專門通過了《反恐怖主義法》，該法規定：
「總統必須使用一切必要手段，包括秘密行動和軍事力量，中止、摧毀國際恐怖 分子的基地設施。」52
美國突發事件應急管理以《聯邦應急計畫》為指導，分為 12 個領域(交通、
通信、公共設施及工程、消防、資訊與規劃、公眾救護、資源支援、衛生和醫療 服務、城市搜尋和救援、危險物品、食品和能源)，每一個領域都有一個領導機 構，其中突發公共衛生事件屬於《聯邦危機計畫》中第 8 項緊急支援功能：衛生 與醫療服務功能，在突發事件中負責協調和管理衛生及醫療服務的機構是美國 DHHS，《聯邦應急計畫》規定了處理突發公共衛生事件的政策，由 DHHS 領導，
承擔主要任務，另外 11 個部門要提供密切的援助，同時要保持自身領域資源和 人員的有效控制。53
除了上述綱領性的法案外，美國亦建立了一系列的專門法，對具體危機事件 的應對做了相關的法律規定。1994 年，美國通過《公共衛生服務法》(Public Health Service Act)，該法針對有關傳染病的相關問題做了詳細的規定，內容主要包括:
明確界定嚴重傳染病類型、制訂傳染病控制條例、規定檢疫官員的職責，同時對 來自特定地區的人員和貨物，檢疫站、檢疫場所與港口管理，民航站與民航機的 檢疫等均做出了詳盡的規定。除聯邦法律外, 美國防範大規模流行性傳染病的法 律還包括州、縣等地方性法律和法規。如南卡羅來納州制訂的傳染病法，就對公 共衛生官員報告有關傳染病資訊、運輸和處理患者遺體以及對違規者的處罰都進 行了詳細規定。54
52 王勇，〈美國如何應對國家安全危機事件〉，《中國黨政幹部論壇》，2 期(2013 年 2 月)，頁 96。
53 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社，
2004)，頁 45-46。
54 馬衛華、陳榆生，〈美日加突發性公共衛生事件應急法律機制探析〉，《華北電力大學學報》，
4 期(2005 年 11 月)，頁 71。
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貳、 英國危機處理的法制層面
英國是世界上比較早關注危機救災治理方面法制建設的國家之一。1920 年 即頒佈了《應急權力法案》(Emergency Powers Act)，1948 年頒佈了《民防法案》
(Civil Defense Act)，但這些法律之間缺乏緊密的銜接和配合，難以發揮應有的作 用。進入 21 世紀後，英國加大立法力度，2004 年下議院通過了《民事應急法案》
(The Civil Contingencies Act )，意在整合已有的專門法律，重新構建以該法案為中
心的緊急狀態法律體系，隨後又陸續頒布了《2005 年國內緊急狀態法案執行規 章草案》、《2006 年反恐法案》等。根據法律規定，英國各級政府及部門組織 應制訂各種緊急應變計畫，具體規定不同緊急情況下的應對措施和職責分工。55 英國衛生部「突發事件計畫協調機構」頒佈的《國民健康服務系統突發事件 應對計畫》構成了英國突發公共衛生事件應對體系的綜合框架，現在更多的突發 公共衛生事件應對職能已從國民健康服務系統（NHS）的衛生局轉向基本醫療委 託機構。另外，英國於 2003 年 4 月 1 日成立健康保護機構，主要職能是保護國 民健康，於 2005 年 4 月經立法確定為英國國家國民衛生服務系統機構，向公眾 及政府提供資訊和政策建議，並監測公共衛生領域的威脅，提供快速應對，同時 進行研發、教育及培訓活動。56
參、 日本危機處理的法制層面
為了加強政府的危機管理能力，日本通過修改法律，加強了首相在危機管理 中的指揮權，並設立內閣危機管理總監，專門負責處理政府有關危機管理的事務，
改變了以往各省廳在危機處理中各自為政、相互保留所獲情報、縱向分割行政管 理權的局面。為了提高應對危機的效率，中央防災會議制訂了一系列法律和法規，
55 周寶硯，〈發達國家災難治理基本經驗及其啟示：以英國、美國、日本為例〉，《風險管理》，
4 期(2010 年 10 月)，頁 21。
56 周寶硯，〈發達國家災難治理基本經驗及其啟示：以英國、美國、日本為例〉，《風險管理》，
4 期(2010 年 10 月)，頁 21。
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在發生重大災難時，制訂緊急措施並進行實施。日本危機管理的法律體系大致包 括以應對各種災害為目的的防災法律、應對各類公共衛生緊急事態的健康危機管 理法律以及應對武力攻擊為目的的有事法制三個部分。
《災害對策基本法》是日本防災領域的根本法，針對防災組織體系及其責任、
防災規劃、災害預防、災害危機對策、災後修復處置措施等事項做了明確規定。
之後，為了配合《災害對策基本法》的實施，日本政府相繼頒布一系列有關防災 救災的法律，例如《大規模地震對策特別措置法》（1978 年）、《地震防災對 策強化地區有關地震對策緊急整備事業國家財政特別措置的法律》（1980 年）
等。57
目前，日本共制訂應急管理(防災救災以及緊急狀態)法律法規 227 部。各都、
道、府、縣都制訂了《防災對策基本條例》等地方性法規。為了確保法律實施到 位，日本要求各級政府據以制訂具體的相關防災計畫，細化上下級政府、政府各 部門、社會團體和公民的防災職責、任務，及相互之間的運行機制，並定期進行 訓練，不斷修訂完善。58
日本早在 1897 年就開始施行《傳染病預防法》，由於波及範圍和危害程度 大小不同的傳染病頻頻發生，進行多次修改後，於 1999 年 4 月頒布《傳染病控 制法》。該法將傳染病分成四個等級，級別越高代表嚴重程度越高，傳染病事件 一旦發生，政府可強制國民履行某些義務，例如強制病人住院治療、醫生必須迅 速進行疫情報告、地方政府應履行檢測、報告、消毒和治療傳染病等方面的義務。
59。1997 年 1 月日本厚生省制訂了《厚生省健康危機管理基本指標》，該法為 日本進行全國公共衛生狀況監測和報告傳染性疾病的活動提供了法律依據，也為 日本應對各類公共衛生緊急事態和建構健康危機管理體系奠定了基礎。60
57 樊麗平、趙慶華，〈美國、日本突發公共衛生事件應急管理體系現況與啟示〉，《護理研究》，
25 卷 3 期(2011 年 3 月)，頁 570。
58 顧桂蘭，〈日本應急管理法律體系的六大特點〉，《安全與健康》，3 期(2010 年 2 月)，頁 26。
59 馬衛華、陳榆生，〈美日加突發性公共衛生事件應急法律機制探析〉，《華北電力大學學報》，
4 期(2005 年 11 月)，頁 72。
60 王德迅，〈日本危機管理體制的演進及其特點〉，《國際經濟評論》，2 期(2007 年 3 月)，頁 49。
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2003 年 6 月 6 日，日本參議院通過了《應對武力攻擊事態法案》、《安全 保障會議設置法修正案》和《自衛隊法修正案》等 3 項「有事相關法案」，後 續日本眾參兩院又於 2004 年通過 7 個有事相關法案做為補充，至此，日本構成 了完整的「有事法制」體系。依據上述法案，日本首相在緊急事態下可以繞過由 外相、防衛廳長官等參加的安全保障會議和內閣會議而自行決定調用自衛隊以及 強行動用地方和民間資源的特殊權力，有利於處理危機中需要超越某種許可權、
法規的緊急事件，化解日常政府行政管理分權化與危機環境中需要集權運作的衝 突。61
小結
在全球化的影響下，傳染疾病正以我們所無法預知的形態不斷出現並快速傳 播，未來對世界各國都是種無形的威脅，綜觀美英日等國家的公共衛生應急管理 體制有幾項特點，一、強而有力的中樞指揮系統，二、完備的應急準備計畫，三、
各領域專業的應急管理體系，四、互動良好的應急應對網路，五、完善的法制化 基礎。世界各國在應對公共衛生突發事件處置上，應借鑒先進國家的做法，在法 制化的基礎上，建立一個指揮權責及架構明確、各部門溝通良好的分工體系，整 體的處置作為包括突發事件的預防與應急準備、監測與預警、應急處置與救援、
事後恢復與重建等，透過事先的應急計畫詳加演練，才能在與日俱增的公共衛生 突發事件發生時，及時且有效應對。
61 王德迅，〈日本危機管理體制的演進及其特點〉，《國際經濟評論》，2 期(2007 年 3 月)，頁 49。
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