各國突發公共衛生事件概述

在全球化的發展趨勢下，消除了危機傳播的界線，例如 2007 年美國的次級 房貸危機後來演變為全球性的金融危機，自古以來疾病的傳播就沒有國界，它可 以從一國擴散至區域甚至全世界，在全球化的影響下，國際間交通便利，流動人 口激增，城市化進程加快，而相應衛生設施未能同步加強，生態環境嚴重破壞，

導致突發重大公共衛生事件頻發，包括重大傳染病疫情如：1997 年狂牛病、2003 年 SARS 非典型肺炎、2009 甲型 H1N1 豬流感、2013 年甲型 H7N9 禽流感，食物 中毒事件如：1999 年歐洲國家戴奧辛汙染(畜禽及乳製品)事件、2008 年中國大陸 三聚氰胺毒奶事件，生物恐怖事件如：1995 年日本東京地鐵沙林毒氣事件、2001 年美國炭疽病菌攻擊事件，放射性物質洩露或核事故如：1986 年前蘇聯車諾比 核災事件、2011 年日本 311 地震所引發的福島核外洩事件等，這些災難都造成世

1 馬衛華、陳榆生，〈美日加突發性公共衛生事件應急法律機制探析〉，《華北電力大學學報》， 4 期(2005 年 11 月)，頁 72。

2 王勇，〈美國如何應對國家安全危機事件〉，《中國黨政幹部論壇》，2 期(2013 年 2 月)，頁 96。

3 劉延棠，〈國外成熟的應對危機對策〉，《瞭望新聞週刊》，24 期(2003 年 6 月 6 日)，頁 57。

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界各國極大的傷害，並威脅著人類的生命健康。

壹、 美國炭疽病菌攻擊事件

美國在 2001 年經歷「911」事件後，隨即又遭遇一波生物恐怖攻擊，當時經 美國聯邦調查局(Federal Bureau of Investigation，簡稱 FBI)確認，新一輪的炭疽 病毒(Anthrax)攻擊與「911」恐怖分子用飛機襲擊紐約和華盛頓的事件有關，一 名感染了炭疽病毒的佛羅里達州(State of Florida，以下簡稱佛州)女子曾把房子出 租給「911」恐怖襲擊案的 2 名劫機嫌疑犯⁴。恐怖分子藉由郵件散佈炭疽病毒，

導致部分接觸、處理郵件的工作人員感染炭疽病而死亡。

由於美國佛州首例炭疽病死亡個案，其職業與農、畜無關，且死者的電腦鍵 盤上檢出病毒，才使得調查方向指向有人刻意散佈病菌。一旦恐怖分子將炭疽桿 菌的孢子以乾粉狀散播於空調系統中，將會造成難以想像的疫情，這也正是它可 能被當成生化武器的最大原因，正因為炭疽芽孢桿菌的強大威力，使它成了生物 戰的新寵兒，不需要花費一兵一卒去占領土地，卻又能給對手造成永久性的，甚 至是無法恢復的損害。尤其是一塊土地一旦受到炭疽芽孢桿菌汙染，極難消除，

將不斷有動物遭到感染，威脅人類的生存，並使汙染的地域不斷擴大，世界各國 皆難以倖免。

事件經過與處置作為

2001 年 9 月 25 日，位在紐約的美國國家廣播公司( National Broadcasting Company, 簡稱 NBC)一名員工收到一封信，裏面裝有不明的白色粉末⁵。10 月 1 日，這名員工因為發燒並伴隨著嚴重的皮膚出疹至醫院就診，醫生開了鹽酸環丙

4 〈炭疽熱病菌信件到達國會山，美國遭遇生物恐怖襲擊〉，《中國日報網》，

http://www.chinadaily.com.cn/gb/doc/2001-10/16/content_11232.htm，檢閱於 2014 年 3 月 16 日。

5 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》，

http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢 閱於 2014 年 3 月 16 日。

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沙星製劑(Cipro)，這種藥是一種抗生素，對於防治炭疽病具有效果。

10 月 2 日淩晨 2:30，位於美國佛州《太陽報》(The Sun)公司所屬的圖片編 輯羅伯特·史蒂芬斯(Robert Stevens)出現高燒、頭昏、嘔吐等症狀，並來到甘迺迪 醫療中心(JFK Medical Center)就診⁶。隔日醫生確診，63 歲的史蒂芬斯已經感染 了炭疽病，他戴上了呼吸器並接受治療。《太陽報》公司的總經理大衛·佩克(David Packer)向他的所有員工發出電子郵件：「我剛剛得知我們的一名員工已經確診感 染了炭疽病，衛生部門也得知了這一情況並通知我們。」

10 月 4 日，棕櫚灘縣衛生局 (The Palm Beach County Health Department ,簡 稱 PBCHD)，佛州衛生院(The Florida State Department of Health, 簡稱 FSDOH)和 美國 CDC 啟動流行病學調查和公共衛生監測⁷，以確定史帝芬斯如何感染炭疽病，

並查明其他感染源，相關工作小組前往史蒂芬斯家中和辦公室收集樣本。10 月 5 日在甘迺迪治療中心的史蒂芬斯心臟病突發，下午 4 點左右醫生宣佈死亡，這是 美國自 1976 年以來的第一例因炭疽病感染的死亡事件。

10 月 7 日下午 7 點，CDC 通知《太陽報》公司將封鎖該公司的大樓，因為 先前在該公司的取樣本中發現了炭疽病菌⁸，而在史蒂芬斯的電腦鍵盤上也發現 了類似病菌，同時，該公司一名負責發送信件的員工布蘭科( E. Blanco)，在他的 鼻腔內也發現了炭疽病菌⁹。隔日《太陽報》公司的員工進入佛州的大型醫療中 心進行檢查，他們將接受兩個星期的抗生素治療，並且在 60 天內服用藥物。

10 月 10 日，FBI 檢察員宣佈，第三名《太陽報》公司員工被證實曾經接觸 過炭疽病菌¹⁰，他們在該公司郵件收發室內發現了炭疽病菌，而布蘭科接觸的那

6 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》，

http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱 於 2014 年 3 月 16 日。

7 “Notice to readers: Ongoing investigation of anthrax--Florida, October 2001,” Morbidity and Mortality Weekly Report 40 (12 Oct 2001):877.

8 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》，

http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱 於 2014 年 3 月 16 日。

9 “Anthrax:full list of cases,” theguardian, http://www.theguardian.com/world/2001/nov/23/anthrax.uk, accessed March 10, 2014.

10 〈新聞回顧：美國炭疽襲擊事件〉，《新華網》，

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封信是從佛州的波卡瑞頓(Boca Raton)郵局送來的，因此該郵局員工也被要求接 受炭疽病菌檢測。

10 月 12 日，前述 NBC 員工皮膚組織切片顯示，她曾經接觸過炭疽病菌，¹¹ 這是第 4 起確認接觸過炭疽病菌的病例，隨後 NBC 辦公室也被關閉，檢查人員 開始取樣。同日，《紐約時報》(The New York Times)記者米勒(Miller)收到一封內 裝可疑粉末的信件，該報位於紐約時代廣場辦公室的人員隨即進行了疏散。

10 月 13 日，《太陽報》公司又發現 5 名員工感染了炭疽病。同時，NBC 另 一名曾經接觸過那封信件的員工也開始有了類似症狀。在內華達州(State of Nevada)的微軟公司(Microsoft Corporation)辦公室，一名員工收到一封從馬來西亞 退回的信件，內含炭疽病菌粉末。至 10 月 14 日止，感染炭疽病的人數已經達到 了 12 人，其中有 1 名警員和 2 名實驗室技術員在對 NBC 紐約總部檢查的時候感 染了此病菌¹²。

10 月 15 日，美國參議院多數黨領袖達施勒(Tom Daschle)的辦公室收到了含 有炭疽病菌的信件¹³，該公室的 40 名工作人員接受了檢測，並服用了抗生素。

另外在國會大廈一名工人打開了一封含有炭疽病菌的信件，由於過去一個月來，

炭疽病事件已讓大多數美國人有了警戒心，他隨即通知員警等有關人員到達現場 處理，檢測人員在現場檢測病菌陽性，同時關閉通風系統，國會主治醫師辦公室 (Office of the Attending Physician, 簡稱 OAP)對可能暴露在炭疽粉末的人員進行 鼻腔試紙的檢測和化學藥品的分發，隨後將可能感染病菌的人員予以隔離。

10 月 16 日，國會大廈關閉，接下來的三天對事發現場的人員進行炭疽病菌 的檢查，CDC 人員到現場進行流行病學調查，進行相關工作：一、界定受到汙

http://news.xinhuanet.com/world/2013-04/18/c_124596832.htm，檢閱於 2013 年 4 月 18 日。

11 “Timeline: How The Anthrax Terror Unfolded,” npr,

http://www.npr.org/2011/02/15/93170200/timeline-how-the-anthrax-terror-unfolded, accessed March 10, 2014.

12 〈美國遭遇“炭疽熱”病菌襲擊大事記〉，《中國新聞網》，

http://big5.chinanews.com.cn:89/gate/big5/www.chinanews.com/2001-10-16/26/130702.html，檢閱 於 2013 年 4 月 18 日。

13 “Anthrax:full list of cases,” theguardian, http://www.theguardian.com/world/2001/nov/23/anthrax.uk, accessed March 10, 2014.

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染的高危險區域，以識別曾暴露於炭疽病菌的人群。二、追蹤全國郵件分發系統，

國會大廈事發現場平面圖、通風系統架構，以及多種環境樣本。三、蒐集國會大 廈雇員、近來到訪者名單及聯絡方式。¹⁴事發後的 9 小時內，CDC 與 OAP 人員 密切合作，蒐集了國會大廈辦公室工作人員及第一現場人員的鼻腔試紙樣本，送 往 馬 裡 蘭 州 (State of Maryland) 的 國 家 海 軍 醫 療 中 心 (National Naval Medical Center)檢測¹⁵，並於七天內追蹤呈現陽性反應的樣本。

最初感染病菌的佛州《太陽報》公司的圖片編輯史蒂芬斯，在他死亡後的兩 個星期，炭疽病的感染者與死亡人數在逐漸上升，此時 FBI 介入調查，調派約 1/4 人力，進行歷來最廣大、最深入的調查。CDC 亦組成快速反應小組，包括流 行病學專家、微生物專家、溝通專家等，這些受過專業訓練的人員迅速到達突發 事件現場，為州及地方提供危機支援¹⁶，在整個炭疽病事件的過程中，聯邦、州 與地方之間保持高度的合作與溝通，多個系統在事件過程中同時運轉，最終控制 住了炭疽病菌的擴散。

貳、 英國狂牛病事件

1986 年起源於英國的狂牛病（Bovine Spongiform Encephalopathy,簡稱 BSE）， 最初被認為只是一種普通的動物疾病，直到 1996 年英國政府公開證實它對人類 的致命，才引起歐盟執行委員會和各成員國政府的廣泛重視，加強對疫情的監管 和控制。但不幸的是，這種疾病在牛隻身上的潛伏期只有五年，而在人身上的潛 伏期卻可長達數十年，更可怕的是，這種疾病還可能傳染給其他的動物¹⁷，這樣

14 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版 社，2004)，頁 70。

15 “Update: Investigation of bioterrorism-related anthrax and interim guidelines for exposure

management and antimicrobial therapy, October 2001,” Morbidity and Mortality Weekly Report 42 (26 Oct 2001):909-919.

16 劉長敏，《危機應對的全球視角—各國危機應對機制與實踐比較》(北京：中國政法大學出版社，

2004)，頁 70-71。

17 〈案例英國應對狂牛病危機事件〉，http://www.xchen.com.cn/gllw/ggsygllw/545985.html，檢閱 於 2013 年 4 月 18 日。

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就增加了人類被感染的途徑。因此，狂牛病危機所打擊的不僅是歐洲發達的農牧 業以及相關產業，更重要的是它打擊了公眾對政府的信心。

事件經過與處置作為

1970 年代初期，英國為了提高畜產業的生產效率，畜農將牛飼料中混入動 物性蛋白─即所謂 MBM（Meat and bone meal），由屠宰動物剩下的內臟、骨頭 殘渣脫水混合榖類粗粉而成¹⁸，為了降低成本，製造商把病死及傷亡的動物屍體 也滲入其中，此類高蛋白可促進牛肉的成長及牛乳的蛋白質含量，後續便開始有 牛隻死於狂牛病，但病因未知。1986 年 11 月，首例狂牛病病例在英國中央獸醫

1970 年代初期，英國為了提高畜產業的生產效率，畜農將牛飼料中混入動 物性蛋白─即所謂 MBM（Meat and bone meal），由屠宰動物剩下的內臟、骨頭 殘渣脫水混合榖類粗粉而成¹⁸，為了降低成本，製造商把病死及傷亡的動物屍體 也滲入其中，此類高蛋白可促進牛肉的成長及牛乳的蛋白質含量，後續便開始有 牛隻死於狂牛病，但病因未知。1986 年 11 月，首例狂牛病病例在英國中央獸醫