第三章 中國大陸 SARS 事件處理探討
第二節 SARS 事件前的應急處理探討
在SARS事件爆發之前，中國大陸在應對突發事件時，往往憑藉社會制度的 優勢，以及強大的社會動員能力，甚至是政府高層親力親為指揮應對，各級政府 更是放下日常工作全力以赴，應對過程有如「兵來將擋、水來土淹」，但缺乏統 籌規劃的整體系預案。改革開放以來，中國大陸對經濟增長的迷失造成諸多弊端，
6 陳德昇，〈兩岸 SARS 危機管理比較〉，《遠景基金會季刊》，5 卷第 4 期( 2004 年 10 月)，
頁 100。
7〈下一波 SARS 流行前的準備〉，《台北市政府衛生局》，
http://www.health.gov.tw/Default.aspx?tabid=417&mid=537&itemid=15585，檢閱於 2014 年 3 月 10 日。
8 〈亞洲開發銀行統計：中國因非典損失 179 億美元〉，《搜狐網》，
http://business.sohu.com/90/11/article215431190.shtml，檢閱於 2014 年 3 月 10 日。
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過分強調引進外資、GDP增長率而不惜犧牲一切，包括生態環境的破壞、城鄉差 距帶來的就業問題、公共衛生體系的弱化等，甚至假設只要經濟持續增長，其他 問題就會迎刃而解；在SARS 之前，中國大陸正經歷改革開放以來二十多年的繁 榮景象，經濟成長不斷創新高，民眾生活逐步改善，江澤民之前的時代，幾乎不 曾聽聞任何中國大陸高層呼籲要注重危機的處理與應對，間接使得中國大陸整體 社會危機意識不足。
壹、 改革開放前、後公共衛生政策及體系概述
中國大陸在早期的衛生政策方針中，特別強調「預防第一」，公共衛生工作 始終被置於一個高度優先的位置，並保證在政府財政低投入的情況下，人民可以 獲得公益性且全面性的基本醫療衛生服務，毛澤東並明確指示將資金、設備和一 批具有初中級水準的醫務人員輸送至農村，一定程度縮小了城鄉之間的醫療水平，
同時在集體經濟的概念下讓農村自行發展合作醫療制度，這些政策基本上滿足了 中國大陸廣大群眾的需求，並獲得國際間的一致讚賞。但是改革開放後，政府盲 目將市場化經濟政策的範圍擴張到公共政策的所有領域，財政資源分配悄然從公 共領域遞減，醫療衛生工作發展從「低成本、廣覆蓋」移向「高科技、高成本」， 工作重點也從「重預防」轉向「重醫療」，從農村轉向城市，公共衛生醫療體系 逐漸弱化，衍生許多問題。
一、 改革開放前(1949-1977)
1949 年中華人民共和國成立後，社會政策領域採取貫徹計畫經濟的模 式，決定了公共衛生政策目標定位在公益性質上，由毛澤東提出的四大「衛 生方針」：「面向工農、預防為主、團結中西醫、衛生工作與群眾運動相 結合」，成為此時期公共衛生政策的主要目標：
(一) 面向工農，是指為要全體國民提供免費基本的衛生福利，並扭轉 城鄉醫療分配不均的狀況。
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(二) 預防為主，是指逐步建立覆蓋城鄉的、提供基本公共衛生服務的 三級醫療預防保健網路。
(三) 團結中西醫、衛生工作與群眾運動相結合，保證在低投入狀況下，
人民能夠獲得基本醫療衛生服務，並以極大熱情投入到公共衛生 事業建設中，創造具中國特色的群眾性衛生活動模式。9
此時期的公共衛生體系，在上述政策的指導下，發展成四個子體系，
國家主導的三級衛生服務體系、預防為主的公共衛生體系、覆蓋城鄉的醫 療保障體系與中西醫結合的藥品制度體系：
(一) 國家主導的三級衛生服務體系：中華人民國共和國成立後的 30 年，政府統一規劃建立從中央到地方較為完整的醫療衛生服務體 系，在層次佈局上較注重城市基層醫療服務機構及農村醫療醫療 服務體系的建設，各級各類衛生醫療服務機構都是政府直接創立 並管理的國有機構，不以營利為目的，目標是提高人民的健康水 準。10
(二) 預防為主的公共衛生體系：「預防為主」的衛生工作方針指導下，
自上至下建立起公共衛生服務組織體系，包括國家、省、市、縣 的衛生防疫站、婦幼保健站、衛生宣教機構等，為公共衛生服務 的提供奠定重要的組織基礎。11
(三) 覆蓋城鄉的醫療保障體系：計畫經濟時期，透過勞動保險制度、
公費醫療制度和合作醫療制度，組成了覆蓋城鄉的醫療保障體系。
在城鎮，勞動保險制度覆蓋了企業職工及其家屬，公費醫療制度 覆蓋了機關單位的工作人員及其家屬，兩種制度提供了相當水準
9 張毅強，《風險感知、社會學習與範式轉移：突發性公共衛生事件引發的政策變遷》(上海：復 旦大學出版社，2011)，頁 80。
10 麥琪，〈1949-1978 年衛生醫療的傳統“中國模式”〉，《中國網》，
http://www.china.com.cn/news/zhuanti/09dlms/2009-09/30/content_18636976.htm ，檢閱於 2014 年 3 月 30 日。
11 吳群紅、郝艷華、趙忠厚，《風與危機共舞--突發公共衛生事件管理方略》(北京：科學出版社，
2010)，頁 216。
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的醫療保障，加上實行完全就業的勞動政策，使得全體城鎮居民 幾乎都納入到制度保護中。在農村，逐步建立與發展以集體經濟 為基礎，以公社為組織單位，社員繳費、互助供給的農村合作醫 療制度，這種個人負擔不高的醫療保障制度，適應了廣大農村居 民對醫療服務的需求。12
(四) 中西醫結合的藥品制度體系：中華人民共和國建立之初，只有少 量受到西方醫學訓練的人才，而大多集中在城市。然而，還有數 量在十倍以上的中醫師活躍於鄉村與城市中，為了提供更好的醫 療服務必須依靠雙方的共同參與。政府一方面發展西醫醫藥工業，
另一方面針對中醫深入研究，包括針灸和草藥治療方法得到加強，
並不斷發現新的治療方法。13
二、 改革開放後(1978-2002)
70 年代末，鄧小平開始推動改革開放，採取以市場為導向的政策措施 推動經濟和社會發展，例如農村的家庭聯產承包責任制、鼓勵私有經濟與 市場競爭、放鬆政府管制與開放外國投資、推進政企分離和國有企業轉制 等等，市場力量被無限放大，各級政府為減輕國有企業負擔，及自身在公 共福利上的財政支出，把其他領域如教育、醫療、衛生等政策完全推向了 市場，並試圖引導這些領域的政策以產業化方式進行轉制。例如，中國大 陸政府與衛生政部門曾於 1997 年發起公共衛生改革，把衛生事業視為「政 府實行一定福利政策的社會公益事業」，要求「公民個人也要逐步增加對 自身醫療保健的投入」，將原來政府對公共衛生的主導地位下降為「政府
12 麥琪，〈1949-1978 年衛生醫療的傳統“中國模式”〉，《中國網》，
http://www.china.com.cn/news/zhuanti/09dlms/2009-09/30/content_18636976.htm ，檢閱於 2014 年 3 月 30 日。
13 陳美霞，〈大逆轉：中華人民共和國的醫療衛生體制改革〉，《大陸形勢》，31 期(2009 年 12 月)，頁 8。
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對發展衛生事業負有重要責任」。14這些做法以及後續的改革措施使得中國 大陸的衛生事業喪失了公益性，政府衛生投入嚴重不足。
具體來說，這一時期中國大陸的公共衛生政策具有以下幾個特點：15 (一) 公共衛生職能市場化，導致公共衛生服務的公益性和福利性喪失，
公共衛生服務的提供只依靠衛生防疫站等專職公共衛生機構。市 場導向政策的結果，破壞了醫療衛生保健系統的政治、財政、經 濟和意識形態的基礎，從而破壞了這個體系。農村公社制度在 80 年代早期解體，轉而由「家庭聯產承包責任制」取代，使得合作 醫療制度隨之瓦解，到 90 年代末，鄉村的初級醫療保健已經大部 分落在私人控制之下，大約有 90%的農民自費看病，在貧困農村 醫療和醫療保險的缺乏顯得尤為嚴重。而城鎮主要的兩個保險系 統--勞動保險及公費醫療系統，其保險費用隨著改革越來越高，
公務員、事業機構職工和國營企業工人不再享有免費醫療服務，
同時政府建立全國性的部分負擔政策以及把財政負擔分散到城市 和企業身上，貧困城市的公務員及國家職工和低利潤或無利潤企 業的職工需要付出更高比例的部分負擔，卻享有較少有給付的醫 療項目，造成城市之間和企業之間的醫療可獲性的極不平等。
(二) 公共衛生服務內容市場化，導致傳染病的防治工作受關注程度嚴 重降低，政府規定醫療保健財政必須基於自負盈虧的原則，衛生 防疫站不再能從政府獲得充足的資金進行普遍的監測、建立公共 衛生設施、控制疫病或預防注射計畫，它提供可以增加收入但是 衛生價值低的服務，而不再提供沒有利潤的基本預防服務或公共
14 悅琪，〈中共中央、國務院關於衛生改革與發展的決定〉，《中國網》，
http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/szyw/200706/25/t20070625_11931083_1.shtml ，檢閱於 2014 年 4 月 2 日。
15 吳群紅、郝艷華、趙忠厚，《與危機共舞--突發公共衛生事件管理方略》(北京：科學出版社，
2010)，頁 88；陳美霞，〈大逆轉：中華人民共和國的醫療衛生體制改革〉，《大陸形勢》，31 期(2009 年 12 月)，頁 10-12。
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衛生計畫。 衛生部門也增加對醫院和治療的投入，而減少對預防 計畫的投入，許多經費被用於購買先進的醫療技術，而疾病預防 的經費增長卻停滯不前。
(三) 中央與地方關係倒置化，導致各級政府共同承擔公共衛生管理和 籌資責任的關係模式轉變為主要由地方政府負擔，另外公共衛生 機構組織與運行方式市場化，導致公共衛生機構在人事分配及業 務等方面自主權擴大的同時，經費來源愈來愈依靠市場化的「創 收」。
(四) 公共衛生宏觀管理體制的多頭化，導致原來衛生部統一行使的公 共衛生管理職能被多個專業職能部門分化共管，在實際管理過程 中出現權責不到位的現象。
貳、 突發公共衛生事件應急體制及機制的不足之處
SARS 危機突顯的不僅是中國大陸在公共衛生危機應對機制的各種缺陷，
SARS 危機突顯的不僅是中國大陸在公共衛生危機應對機制的各種缺陷，