本研究主要探討中國大陸在公共衛生領域的應急處理體系及機制，2003年 的SARS事件充分暴露出中國大陸整體危機處理能力的不足，尤其在公共衛生領 域的應急處理上顯現許多弊病，當年SARS造成全球性的大規模傳染與流行，世 界各國及大陸內部均將矛頭指向當時政府對於疫情的忽視和隱匿，加諸其在公共 衛生和傳染病防治上的認識和處理能力相對落後，不但國內因為疫情失控而造成 人民生活秩序的混亂，社會集體安全感和信任機制的崩潰，也讓中國大陸在社會 和經濟上都付出慘痛的代價，在國際間也成為眾矢之的。
經過十年的努力，中國大陸投注許多心力在公共衛生體系的建設與改善，
也從體制面上做了許多改革，對於突發公共衛生事件的應急處理能力已有了長足 的進步，本研究首先探討世界先進國家的應急處理體系及機制，而後檢討中國大 陸SARS事件帶來的問題、後續的精進作為，近而驗證H7N9事件的處置作為，研 究發現綜述如後。
壹、 SARS 事件為中國大陸公共衛生領域改革帶來契機
SARS事件突顯出中國大陸整體應急體制和公共衛生體系的脆弱性。在分部 門、分地區管理的模式下，不同職能部門和不同地區間缺乏有效的協調機制，阻 礙了資源的有效整合，且在政治穩定及經濟成長的雙重考量下，對疫情的忽視與 隱匿，造成疫情採集和資訊傳遞效率的低下。此外，基層公共衛生系統的缺失也 構成疫情防治的一大障礙，改革開放後的市場導向原則與財政投入的不足，不僅 迫使防疫體系和應急管理被迫轉向營利性的市場化經營模式，還使得大量基層衛 生院處於癱瘓狀態。
儘管SARS事件引起中國大陸大規模的社會恐慌，以及巨大的經濟損失，但
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客觀上也成為中國大陸公共衛生體系重構的重要推動力量。SARS事件後，透過 制訂《突發公共衛生事件應急條例》、《突發事件應對法》以及《國家突發公共衛 生事件總體應急預案》，為公共衛生和應急處理系統的構建與運作提供法制性保 障，對傳統的分部門管理模式進行了調整，設立突發公共衛生事件應急指揮中心，
確立「統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理」的應對原則。
在此基礎上，中國大陸大量投入資金進行公共衛生應急體系的恢復、重建 和改造，進一步建立統一的國家公共衛生資訊系統平臺--「國家衛生資訊網路直 報與管理系統」，並完善國務院、省、市、縣四級疾病預防控制機構，以及農村 鄉（鎮）各級各類醫療衛生機構、城市社區衛生服務組織，所共同構建的疾病預 防控制及醫療救治工作體系。目前，100%的疾病預防控制機構、98%的縣級以 上醫療機構和87%的農村鄉（鎮）衛生院，實現了傳染病疫情與突發公共衛生事 件的網絡直報。這些具體改革措施，在2013年H7N9的疫情防治中得到檢驗。
貳、 H7N9 事件足以驗證中國大陸公共衛生改革的成果
近期的H7N9禽流感事件顯現出中國大陸疫情防控措施的重大轉變，與十年 前的SARS疫情相比，此次疫情防控的特點突出表現在公開透明、快速處置以及 系統應對等幾個方面。在3月29日分離出H7N9病毒序列後兩天，中國大陸政府即 通報WHO，並正式向社會公佈疫情資訊，同時國家衛生與計劃生育委員會成立 疫情防控工作領導小組，協調部署全國衛生系統的疫情防控工作，並快速發佈人 感染 H7N9禽流感疫情問答、《關於加強人感染H7N9禽流感疫情防控工作的通 知》、開始實行H7N9疫情及防控動態日報機制，從病情的診斷與鑑別、病例的管 理和感染防護、醫院病區的設置、醫務人員的預防與救治原則以及疫情的網路直 報等多個方面，為疫情防控提供了系統全面的規範和指導。表5-1 所示為中國大 陸在SARS與H7N9事件上之處理比較 。
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表 5-1 中國大陸 SARS 與 H7N9 事件處理比較
SARS H7N9
領導人 1.胡有多方政治考量 2.經驗不足
1.習之權力全面鞏固 2.SARS 帶來的教訓 指揮協調 缺乏綜合性應急指揮協調中心(臨
時組建)
國務院依法成立應急指揮部與領 導工作小組
疫情預警 監測
設備落後與機制缺陷 疫情被動監測
法制化與資訊網路化 疫情全面監測
資訊透明度 經濟與政治考量 內外有別、嚴格保密
法制化
資訊發布即時透明
國際合作 為避免影響國際形象，盡量掩蓋疫 情
與國際密切合作(包含疫情發布、
技術合作等)
參、 美英日等國家與中國大陸公共衛生應急管理機制之比較
美國、英國及日本等先進國家，長久以來在應對突發公共衛生事件的處理 上已累積了相當多的經驗，經本研究發現，不論表現在強有力的中樞指揮系統、
專責的處理機構、專業的領域性應急管理體系、預先的應急準備、逐步完善的法 制化基礎，均可看出整體應急管理機制的相對完善，值得其他國家效法學習，中 國大陸在SARS事件後經過十年的努力，也表現出亮眼成績，但相較於美英日等 先進國家仍有諸多不足之處，表5-2所示為美英日等國家與中國大陸公共衛生應 急管理機制之比較。
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率上仍可再精進，尤其針對醫療機構人員培訓、設備增強，加強部門間、疾控機 構與醫療機構間的資訊溝通與反饋等工作，將使疫情的監測更動態即時，及早發 現突發性傳染病和突發事件。
第三、資訊公開透明的程度已經有滿大的提升，但部分隱瞞疫情的習慣仍 在，這與官員的政績甚至是政治前途息息相關，一般仍習慣報喜不報憂，因此必 須加大衛生監管及行政問責制的力度；此外，媒體的不實及誇大報導，有時間接 影響政府的公信力且造成公眾的恐慌及盲動，因此政府應持續加強媒體的監管及 溝通。
第四，公共衛生體系的硬體建設充足，但是人員的素質相對落後，表現在 專業出身比例低、專業人員年齡老化、教育水準偏低等方面，因此政府應遵循「統 一規劃、分級負責」的原則，高度重視衛生人員的培訓；此外公共衛生應急體系 的建設程度表現在地區及城鄉的差距，政府應因地制宜，統一規劃進、遠程改善 方案，避免差距持續擴大，積累出更大的問題。
最後，整體危機意識的缺乏，發生突發事件時，政府往往可以不惜一切代 價全力以赴，但不注重應急準備工作，疏於防範，決策者的危機意識有待進一步 提高；此外，公眾危機教育缺乏，導致突發事件下公眾心理脆弱和科學應急意識 薄弱，例如H7N9疫情肇始，上海民眾接受媒體訪問時表現出不知所措的恐慌心 理，甚至如SARS期間一般，搶購板藍根等中藥偏方，正是科學應急意識單薄的 突出表現，因此健康教育機構平時就應做好各種突發公共衛生事件基本知識與防 護技能的宣導教育，有下而上加強突發事件應對的能力。因此，儘管中國大陸在 近期的H7N9疫情防治上成效斐然，但其的公共衛生的發展道路還有很長的路要 走。
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